大規模移民武器」：各國如何利用移民政策的失敗
就像禁毒戰爭和反恐戰爭一樣，試圖以武力阻止人口流動往往只會加劇問題。但對於許多聲稱要應對所謂威脅的人來說，這正合他們心意。
審視歐洲應對移民危機的種種舉措，你會發現，這並非僅僅是由於缺乏周密的計劃，或是政策舉措因意外情況而失敗。相反，你面對的更像是一個複雜的犯罪現場，其中的破壞、表面上的「錯誤」以及掩蓋真相的行為都是系統性的。打擊人口走私的戰爭所帶來的種種惡果——包括數千人死於邊境、政治博弈不斷升級以及人口走私行業的專業化——絕非偶然或異常現象。當政策持續失敗時，我們不僅需要探究“哪裡出了問題”，還需要審視“哪裡做對了”，以及誰在從這場災難中獲利。
從早期的反共戰爭和禁毒戰爭，到如今打擊犯罪、恐怖主義、非法移民以及許多其他複雜的政治問題，這種「向一切宣戰」的習慣已經蔓延開來。這些戰爭似乎永遠無法取勝，而且往往造成災難性的後果，但政客們卻依然不斷地發動戰爭。是什麼讓這些災難性的干預和政策持續下去？是什麼讓它們變得可以接受？為什麼它們會不斷被重新包裝，以適應不同的時代？為什麼我們似乎永遠無法學到教訓？近年來，我們憑藉人類學（魯本·安德森）和歷史/社會學（大衛·基恩）的背景，試圖探討這些問題的根源。而「向一切宣戰」的做法，在打擊移民的鬥爭中體現得淋漓盡致，堪稱其失敗的最佳例證。
2010年，魯本初次來到塞內加爾研究歐洲移民問題時，人們一再跟他說的一件事讓他印象深刻。四年前，在歐洲早期的一次「移民危機」中，三萬名西非移民乘坐木製漁船抵達西班牙加那利群島，引發了一場大規模的遣返行動。在塞內加爾首都達卡郊外，一位從加那利群島被遣返的人告訴魯本，作為一名研究移民問題的民族學家，他其實是這個從移民苦難中獲利的體系的一部分。 「非法移民有利可圖，」這位被遣返者說。當他位於海邊的街區漫步時，他指著那些靠這個體系發家致富的人：學者、記者、非政府組織，以及駐紮在這個漁村附近的歐洲和塞內加爾海上力量。
當時，坊間傳聞塞內加爾地方和國家政客都在挪用西班牙援助資金——這些資金原本旨在確保塞內加爾在遣返和邊境巡邏方面與西班牙合作——以謀取私利或政治利益。在接下來的幾年裡，這種模式不斷重演，歐洲移民管控的主要夥伴——例如利比亞、土耳其和蘇丹——不僅利用其承諾的合作來獲取巨額援助，還將其用於更廣泛的戰略和經濟目的。
目睹這一體系的運作，我們對戰爭以及驅逐出境和邊境巡邏等安全行動的政治經濟學進行了分析——提出了一個老生常談的問題：「誰獲益？ 」以及「這些行動是為了誰的更廣泛的利益而進行的？」。我們面臨著一個引人入勝卻又令人不安的挑戰：如何將各種災難性的干預行動聯繫起來，從禁毒戰爭和打擊走私的戰爭到反恐戰爭，我們都觀察到了非常相似的模式。在各種類似戰爭的干預行動中，地區強權一直在玩弄消除所謂威脅的幌子，以此謀取私利並逃避懲罰。同時，發動這些戰爭和衝突往往會加劇──或只是轉移──問題。對於聲稱要應對所謂威脅的眾多行為者而言，事情總是朝著錯誤的方向發展。
衝突升級，訴求升級
其中一位最重要的政治玩家是利比亞的穆阿邁爾·卡扎菲上校。到了21世紀初，他已經意識到自己掌握著一筆寶貴的財富。在國際武器禁運的背景下，這位「兄弟領袖」將目光轉向了他的非洲鄰國：在聯合國大會召開前夕，他睡在紐約一頂巨大的貝都因帳篷裡，這與他作為擺脫舊殖民枷鎖的飽受壓迫的非洲國家首席發言人的新角色完全吻合。他與薩赫勒地區的國家建立了密切的商業聯繫，並邀請非洲工人加入利比亞蓬勃發展的經濟。
然而，當義大利及其北部鄰國開始焦急地在地中海搜尋移民船隻的蹤跡時，卡達菲卻開始將其國家的非洲勞工視為雙重資產。一方面，這些勞工仍可被剝削；另一方面，他們可被利用。到了2008年，卡達菲與義大利總統西爾維奧·貝盧斯科尼簽署一項為期20年、價值50億美元的「友好條約」。該條約表面上旨在彌補殖民時代的錯誤，實際上為外包地中海中部邊境巡邏鋪平了道路。即便如此，卡扎菲——此時他已完全變成了裡根筆下“中東瘋狗”的形象——卻變本加厲地威脅說，除非獲得更多好處，否則歐洲將“陷入黑暗”。而好處也確實來了：利比亞擺脫了國際社會的冷遇，這在很大程度上要歸功於卡扎菲在移民問題上的種種舉措。他也成功地將自己塑造成能夠幫助「反恐戰爭」的人——這在很大程度上要歸功於他煽動恐怖主義的行為。
隨後戰爭爆發。在阿拉伯之春的背景下，北約和一些中東國家對利比亞的權力爭奪進行了軍事幹預。卡扎菲被暴力推翻以及隨之而來的衝突引發了大規模的流離失所和移民潮；同時也加劇了各方之間的博弈和邊緣政策。北約的飛彈終結了他先前與歐洲領導人的密切關係，但卡扎菲在其政權末期並未放棄威脅和遊說——恰恰相反。他聲稱，除非北約讓步，否則歐洲將遭受移民的「入侵」；他的軍隊試圖兌現這一威脅，用槍指著非洲工人，強迫他們登上不適航的船隻。
在隨後的幾年裡，形形色色的軍閥延續了這項傳統，他們一方面打擊移民，一方面又為移民提供便利，從中攫取豐厚的報酬，同時還威脅歐洲將發動進一步的「入侵」。其中一個引人注目的案例是，記者發現利比亞西北部城市扎維耶的一位名叫阿爾·比賈的民兵首領，通過從每艘離港船隻上抽取巨額佣金來操控偷渡市場，然後迅速“營救”那些沒有付錢的人，將他們拖回岸上，關押在由其部落運營的殘酷拘留中心。這種對移民控制的雙重遊戲——一方面透過發出威脅來榨取金錢和逃避懲罰，另一方面又承諾解決問題——在利比亞衝突時期，已經演變成一場爭奪利益和權力的激烈鬥爭。
歐洲遊戲界對移民議題的關注
事態還將進一步升級。 2015年，土耳其總統雷傑普·塔伊普·艾爾多安處境艱難：他提前舉行了大選，四面楚歌。但艾爾段手中握有一張王牌：移民問題。儘管具體細節仍不明朗，但到了2016年春季，土耳其領導層威脅要放開移民潮已然成為一項重要的策略。 （俄羅斯在敘利亞問題上煽動這場危機的角色仍存疑。）2015-2016年的邊境危機鞏固了埃爾多安的權力，他從歐盟那裡獲得了承諾——儘管這些承諾只部分兌現，但就短期選舉而言無關緊要——包括土耳其公民免簽入境以及數十億歐元用於土耳其的難民救助行動。
到2015年，把自己塑造成一個不可靠的移民屏障已經成為一項龐大的產業。學者凱利·格林希爾（Kelly Greenhill）將這種利用移民作為地緣政治工具的做法稱為「大規模移民武器」。無論我們如何稱呼這種利用移民和強制流離失所的博弈，它都是弱國向強國施壓的一種極為有效的方式。摩洛哥就是一個例子。 2022年，摩洛哥最終成功地改變了西班牙對被佔領的西撒哈拉的政策，使其向有利於自己的方向發展，以此換取西班牙進一步加強移民執法——至少暫時遏制了過去幾十年在西班牙飛地休達和梅利利亞以及直布羅陀海峽引發的、由政治動機驅動的「邊境危機」。而這種討價還價的代價往往由移民承擔。例如，2022 年 6 月，至少有 37 名移民在梅利利亞的西班牙和摩洛哥圍欄之間喪生，他們被困在那裡，並在隨後雙方掩蓋的一次安全行動中遭到催淚瓦斯襲擊。
格林希爾在研究中指出，自由民主國家的某些特徵——包括尊重人權和公開的民主辯論——使其特別容易被利用。然而，我們在利比亞和土耳其已經看到，將移民視為威脅的非自由主義傾向已成為這場遊戲的關鍵。一旦阻止移民成為目的地國的首要政治目標，並且投入巨額資源，緩衝國就會發現其中的漏洞和機會，利用這種被視為生存威脅的局面，有選擇地關閉或開放邊境。
聯合國難民署2023年的數據證實了一個更廣泛的趨勢：全球83%的難民由中低收入國家收容，其中72%由衝突地區鄰國收容。土耳其作為全球最大的難民接收國，有理由辯稱其已盡到“應盡的義務”，收容了超過360萬難民，其中大部分來自鄰國敘利亞。當難民接收國數量較多的國家利用人口流離失所問題時，它們實際上是在用人類學家詹姆斯·斯科特所說的「弱者的武器」來對抗更強大的對手。儘管邊境安全措施在解決國際移民問題上徹底失敗（並造成了一系列破壞性後果），但它至少在一段時間內「成功地」阻止了難民獲得最富裕國家本可提供的保護。然而，這遠非接收國唯一短視的獲益。邊境管制帶來的另一個好處是其強大的政治影響力，它能轉移公眾注意力，製造戲劇性事件。
蓬勃發展的邊境安全業務
值得反思的是，邊界是如何迅速成為抵禦不受歡迎的移民的堡壘的。冷戰的結束曾經讓樂觀的自由主義思想家們憧憬一個無國界的世界；然而，它卻為我們帶來了一個日益全球化的邊界體系。不僅越來越多的夥伴國家被納入邊境安全體系，許多國家也開始著手建構自身的邊境安全體系。如今，隔離壁壘不僅分隔著西方的鄰國，也遍布更廣闊的地區。冷戰結束時，全球各國邊境共有15堵牆，而僅僅三十年後，這一數字就飆升至70多堵。與以往的邊境防禦工事不同，這些新建的牆並非為了抵禦敵國入侵（或像柏林圍牆那樣為了阻止公民入境）：它們的目的是阻止人們進入。
對「安全」和「邊境保護」的呼籲不僅為建造圍牆提供了正當理由，也為在國界乃至更遠地區構建更廣泛的控制、隔離和監控體系提供了正當理由。無人機已從「反恐戰爭」中被重新用於美國和地中海的邊境監控；從澳大利亞到大西洋，複雜的離岸拘留和海上巡邏協議已全面鋪開；先進的雷達設備和衛星監控已成為歐洲國防工業的福音；在日益增多的邊境安全「博覽會」上，安保公司向客戶展示了數據測速器將越來越多侵入性技術——心跳掃描儀、氧氣偵測器、地面監控與此同時，歐盟邊境和海岸警衛隊機構Frontex的預算從2006年的1900萬歐元飆升至2022年的超過7.5億歐元，而就在同一年，該機構因支持希臘非法海上“遣返”行動而面臨日益嚴重的醜聞。
美國一如既往地引領著這一趨勢，並積極推動全球邊境安全市場的發展——過去三十年間，美國邊境巡邏隊的預算增長了近十倍，從1993年的3.63億美元增加到2021年的近49億美元。雖然這些金額相對於軍事開支而言仍然微不足道，但美國邊境巡邏隊預算的顯著增長與更廣泛的安全市場密切相關，在民用警務和軍事領域都存在著巨大的協同效應、「軍民兩用」技術、種子資金等方面的巨大空間。而這一切的核心，正是龐大的國土安全部官僚體系。
除了不斷增加的邊境安全投資外，政客們還投入了大量的時間、金錢和精力，來處理移民問題，並努力讓人們看到他們採取強硬立場。
然而，這種做法在實際層面卻適得其反。著名移民問題學者道格拉斯·馬西發現，自1980年代以來，美國在邊境安全方面的大量支出與美國境內非法移民的激增同時發生。
原因其實很簡單：由於嚴格的邊境管制和障礙，季節性務工人員回「老家」變得越來越困難，於是人們就留了下來。既然邊境管制措施適得其反，為什麼歷屆政府都如此堅持推行？
打擊移民的政治利益
在移民政策領域，言語與現實之間的差距在應對移民議題上尤其顯著。即使政客未能實現預期目標，強硬的邊境立場所帶來的政治利益也顯而易見。幾年前，美國政治學家彼得·安德烈亞斯將此描述為一場多層次的「邊境博弈」：從政治層面的邊境執法所帶來的奇觀和乾擾，到製度層面的資金博弈，再到邊境本身的貓鼠遊戲。
種族主義在此扮演了重要角色，反映了由恐懼驅動的、由種族排斥的長期歷史。 1985年，羅納德·雷根總統聲稱，非法移民“威脅國家安全”，因為“恐怖分子和顛覆分子……距離德克薩斯州邊境只有兩天的車程”，而且共產主義特工隨時準備“利用近期來自中美洲和南美洲的移民的憤怒和沮喪情緒”。馬西等人指出，在接下來的幾十年裡，一種種族主義化的「拉丁裔威脅論」是如何被不斷壯大的自私自利的群體製造和維持的，這些人從移民危機的持續中獲利。這種新的移民模式也讓更廣泛的經濟領域受益匪淺，因為非法且可被驅逐出境的勞動力比合法勞動力更容易被剝削。
在美國和歐洲，不斷升級打擊非法移民行動的很大一部分動機在於，關注和打擊非法移民能夠帶來利益。尤其是在美國，關閉邊境使得跨境勞動力更容易被剝削，從而帶來了經濟利益。同時，政治利益是雙重的。一方面，強硬的民族主義訊息能夠吸引選民；另一方面，它轉移了人們對政府無力或不願解決的問題的注意力，例如不平等、經濟不安全和環境災難。在歐洲，陸路和海路的非法移民對這種政治策略來說是一大助力。然而，除2015年外，非法移民的數量總體上相對較小。正如歐盟委員會自己承認的那樣，歐洲的大多數非法移民是由於簽證過期滯留造成的，而合法移民的數量遠遠超過陸路和海路入境人數。
Governments and interior ministries have seen fit, for their own political and institutional reasons, to treat some human movement as a security problem to be solved with force. Instead of looking at the complex drivers of migration – including persistent demand for workers – all politicians had to do was to be seen to address the arrivals. Meanwhile, new actors spotted an opportunity.
How the war on migration feeds the smuggling business
European leaders have been keen to frame their border security efforts as a war on smugglers, especially since 2015, when smugglers (frequently mislabelled as mafia or traffickers) were conveniently assigned the blame for a set of horrific shipwrecks near the Italian and Maltese coasts. Of course, we shouldn’t paint smugglers in a rosy light; theirs is usually a cut-throat business. Yet it is a business that has grown larger and more violent on the back of border enforcement, not just in Europe but worldwide.
In north Africa and the Sahel, the small-scale smuggling of earlier years, often run by migrants themselves, has increasingly given way to organised criminal gangs. In Libya, smugglers have held migrants and refugees hostage and even tortured them until their families pay release fees. The taller the barriers, the more captive your market, as “customers” have nowhere left to turn except into the hands of professional criminal organisations.
We can put this in economic terms, as Customs and Border Protection (CBP) officials in the US are keen to do themselves. In presentations, CBP economists have asserted, like their European counterparts, that the aim of enforcement is to destroy the smugglers’ business model. This involves increasing the cost of smuggling to the point where revenue takes a hit, making it a less attractive business. Yet what this does in practice is favour smuggling economies of scale. A systemic view, if officials had wished to consider it, would tell them that the fight against migration and the war on smugglers would produce more of precisely that which they said they wanted to curtail: more dangerous migration scenarios and stronger criminal smuggling operations.
This is precisely what happened in Libya, after the fall of Gaddafi. As one report noted in 2017, “The coastguard, detention centres and key branches of the fragile Libyan state’s security apparatus are largely run by militias, some deeply involved in the illicit economy,” with these militias “creating a protection market around human smuggling before eventually taking over the business directly”. The political and economic games around European – especially Italian – relationships with the militias have been complex and murky. However, it was becoming clear around this time that external involvement and encouragement were strengthening the power of the militias, who, like many border guards, could play the dual role of poacher and gamekeeper along Libya’s coasts. The strengthening of militias and the ensuing turf battles among them were contributing to Libyan instability.
In impoverished Mali and Niger, various political leaders have sent clear signals that unless they receive the required political support and economic capital, a migratory crisis will ensue. States such as Morocco and Turkey regularly turn on and off the migratory tap to strengthen their hand in negotiations with the EU. In all these cases, authoritarian leaders, interior ministries, and abusive security forces have been the big winners in the fight against migration – gaining power, recognition and money. Those who have suffered most have been migrants and citizens in these countries, while regional stability has been weakened.
In 2020, President Alexander Lukashenko of Belarus – despite his regime’s incipient working arrangement with the Frontex border agency – was channelling refugees to a frontier no-man’s-land where Polish guards fought them back. By this stage, EU leaders and the European Commission had cottoned on to what they called the “instrumentalisation” of migration. Their argument, probably quite correct, was that Lukashenko was seeking to destabilise the EU through uncontrollable migration flows. Yet instead of accounting for its own role in the blatant gaming at the borders, the EU used this incident to propose what amounted to pushbacks in cases where migration was being “instrumentalised”.
On the central Mediterranean migration route, it is not only Gaddafi’s successors who have continued to instrumentalise migration. So have Italian politicians, who have used these threats at face value to ramp up anti-migration rhetoric, to rally the voter base, and to put blame on the EU – and human smugglers – for the debacle.
這種危機政治伴隨著一種日益增長的傾向，即把責任推卸給公海救援行動，結果導致沉船和人員傷亡事件頻繁。在美國南部邊境，儘管墨西哥不像歐洲鄰國那樣熱衷於煽動局勢，但這絲毫沒有削弱華盛頓特區操縱邊境危機、尋找新的替罪羊的政治熱情。各種各樣的戰爭和衝突——無論是與移民、恐怖主義、毒品還是犯罪相關的——都造成了扭曲的激勵機制。人們不禁會說，失敗已經成為新的成功。
這是《破壞經濟學：為什麼是時候結束對一切的戰爭了》（Wreckonomics: Why It's Time to End the War on Everything）一書的節選，該書由牛津大學出版社出版，可在guardianbookshop.com網站購買。
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