archive.today
網頁捕獲
已儲存
歷史
2023年9/10月刊封面
《外交事務》雜誌首頁
訂閱
登入
《外交事務》雜誌首頁
探索
登入
選單
目前問題
檔案
書籍與評論
Podcast
新聞簡報
搜尋
訂閱
美國世紀怎麼了?
01
美國權力的自我毀滅
02
民主降級
03
全球化的誤入歧途
04
信仰金融
05
共和政體的衰退
06
問題出在製度上,笨蛋。
問題出在製度上,笨蛋。
美國政治危機的真正根源
作者:朱莉婭·阿扎里
2019年7月/8月
發佈於2019年6月11日
分裂的眾議院:2019年2月,川普和眾議院議長南希·佩洛西在國情咨文演講前會面
分裂的眾議院:2019年2月,川普和眾議院議長南希·佩洛西在國情咨文演講前會面
路透社
登入並儲存以便稍後閱讀
列印本文
透過電子郵件發送
在推特上分享
在 Facebook 分享
在領英上分享
獲取連結
頁面網址
https://www.foreignaffairs.com/united-states/its-institutions-stupid-roots-political-crisis
申請轉載許可
玩
下載文章
大多數觀察家似乎都認同,美國民主正處於危機之中。有些人將矛頭指向唐納德·川普總統,指責他攻擊美國的民主規範和體制——包括選舉制度、獨立的司法機構、法治和媒體。 「這不正常,」前總統巴拉克·歐巴馬在2018年9月的一次演講中斥責他的繼任者時說道。另一些人則認為,川普只不過是美國民主長期衰落的最終結果,而這一衰落始於幾十年前日益嚴重的政治極化、國會內鬥以及經濟和社會不平等。然而,無論確切原因是什麼,人們對結果卻達成了共識:一個千瘡百孔的體系。
然而,美國民主的真實故事並非衰敗,而是部分修復。如今困擾美國民主的問題並非源自於忽視,而是由於在不斷變化的政治現實背景下,改進民主的努力不夠徹底。結果是,美國民主既包容又低效率。
儘管人們都在談論政客不作為、選民冷漠,但美國政治體系中的民主部分或許正處於有史以來最佳狀態。選民壓制仍然是一個主要問題,但其他趨勢表明,美國政治體系運作良好。 2018 年中期選舉的投票率高於 1966 年以來的任何中期選舉。 18 至 29 歲選民的投票率比 2014 年中期選舉提高了 16 個百分點。更重要的是,選民選出了一群背景極為多元的政治人物。新國會是歷史上種族和民族最多元化的一屆,許多新議員成為各自族裔群體中首位代表本州的議員。在科羅拉多州,選民選出了美國歷史上第一位公開同性戀身分的州長。 2020 年總統候選人包括六位女性、六位有色人種和一位公開同性戀身分的男性。長期以來被排除在權力中心之外的美國人,如今正以前所未有的規模進入政壇。情況遠非完美,但確實在好轉。
隨時了解最新資訊。
每週提供深度分析。
報名
然而,伴隨這種更具包容性的政治體係而來的,卻是治理危機。在歐巴馬執政時期,由於兩黨分治,國會鮮少能就預算達成一致,更遑論制定重要的立法。因此,總統不得不訴諸行政命令和其他單邊手段來制定政策。川普就職後,兩黨分治的局面暫時結束。 2017年至2019年,國會的立法產出比近年來有所提高,但據皮尤研究中心的數據顯示,其中約有三分之一的法案只是像徵性的。川普政府的經驗不足加劇了這場危機,聯邦政府的混亂導致了政策的混亂。
究竟出了什麼問題?美國民主制度為何在參與度不斷提高的同時,卻變得如此失靈?答案在於美國政治體制與其政治現實之間的不匹配。簡言之,美國民主的結構未能跟上政治和社會變革的腳步。這種情況體現在三個方面:政治代表權仍然與州和選區掛鉤,儘管政治討論已走向全國;選舉在憲法中的地位仍然相對較低,儘管其在實踐中的重要性日益凸顯;制度在形式上仍然保持種族中立,儘管種族問題對當代政治生活產生了深遠的影響。因此,美國民主制度依然充滿矛盾,無法提供人民真正想要的政策。
放眼全國,投票支持本地選民。
當建國先賢們為這個由眾多殖民地組成的新興國家設計政治體系時,他們大多設想美國人最主要的歸屬感將體現在他們所在的州。由此形成的體系,其政治代表權根植於地理位置──具體而言,是州和選區。然而,如今選民們更加關注國家政治。儘管美國政治日益被國家議題和人物所主導,但其政治結構本質上仍是地方性的。
這種衝突在國家和地方層級都有所體現。在國會,它可能導致一些廣受歡迎的法案胎死腹中。由於每個州都有兩名參議員,人口較少的州——其中大多數是農村地區,且以白人為主——在參議院擁有不成比例的權力,而參議院的規則使得少數派更容易阻撓多數派的意願。 (五分之二的參議員可以透過不結束冗長辯論來阻止法案通過。)即使是獲得大多數公眾支持的法案,也常常被擱置,甚至根本無法提出。以槍枝管制為例。在槍擊案頻頻登上新聞頭條的當下,許多槍支安全措施都得到了大多數美國人的支持。然而,這些措施一次又一次地嘗試通過卻都以失敗告終。遊說團體(尤其是全國步槍協會)幾乎承擔了所有責任,但國會的結構也難辭其咎。國會議員並不代表全國選民,而是代表他們所在的州和選區。只要控制了足夠多的這類群體,代表少數美國人的團體就可以凌駕於其他所有人的觀點之上。
國會立法反映地方利益多元化的體系本身並非壞事——它使治理一個幅員遼闊、文化多元的國家成為可能——但它對公眾在國家問題上的民意反應遲鈍。移民問題顧名思義應由國家層級處理,然而,許多美國人支持的移民政策,例如為幼年入境的無證移民提供部分保護,卻已被證明難以實施。美國民眾擁有全國性的辯論和媒體平台,但在政策制定過程中,他們鮮有機會真正表達全國人民的意願。
另一方面,在地方層面,地方代表權與國家政治的不匹配意味著少數觀點往往在投票中處於劣勢。換句話說,居住在民主黨選區的保守派或居住在共和黨選區的自由派可能幾乎沒有發言權。在全國範圍內,政治競爭激烈,因為國會至少一院的控制權經常在選舉中易手。但在435個眾議院席次中,只有大約50個席次是競爭激烈的。總統選舉的情況也類似。正如政治學家艾倫·阿布拉莫維茨所觀察到的,儘管總統選舉的總體普選票數通常顯示選情膠著,但人口最多的幾個州的得票率差距遠比上世紀中期要大得多。例如,在1960年的總統選舉中,加州和德州的選擇都非常接近。而在2016年,希拉蕊·柯林頓以30個百分點的優勢贏得了加州,川普則以9個百分點的優勢拿下德州。由於許多州的選舉結果早已註定,最終決定勝負的關鍵往往是居住在搖擺州的一小部分美國人。全國性政黨組織過去曾試圖緩解這個問題。它們所製定的政綱和總統候選人提名大多反映了州和地方黨領導人的訴求。因此,各政黨允許其成員的立場存在地域差異。例如,在民主黨內部,19世紀末東海岸的政治家比農村平原和西部地區的民粹主義同僚採取了更為親商的立場;隨著民權運動的興起,北方自由派與南方種族隔離主義者之間也出現了分歧。
那些日子大多已經一去不復返了。更糟的是,全國性政黨越來越難以掌控總統提名過程,這使得它們更難確保黨內不同利益群體的利益得到充分代表。為了反駁其脫離選民的指責,在2020年總統初選前夕,民主黨全國委員會大幅削減了超級代表的權力——這些黨內精英在全國代表大會上的投票不受初選結果的影響——並降低了候選人參加電視辯論的門檻。政黨政治的全國化導致了政黨政治的削弱,而這反過來又加劇了地方訴求與國家權力結構之間的脫節。
選舉狂熱
另一個凸顯舊制度與新政治現實之間張力的領域是選舉。在美國最初的憲法中,投票的作用出乎意料地有限。憲法規定眾議院議員由直接選舉產生,而參議員則由各州議會選出,各州還可以自行決定如何在總統選舉中分配其選舉人票。這樣的安排合情合理:在憲法制定之時,大眾傳播和快速交通都尚未出現,因此真正意義上的全國性選舉是不可想像的。
然而,隨著時間的推移,憲法的修改旨在使美國政治更加民主。內戰結束後通過的第十五修正案賦予了非白人男性投票權。 1913年批准的第十七修正案規定了參議員的直接選舉,隨後的修正案又將選舉權擴大到婦女和18至21歲的公民,並廢除了人頭稅。直接普選不僅成為所有國家職位的慣例,也成為改革初選程序、政策公投和公投提案的指導原則。如今,選舉在美國政治體系中佔有核心地位。
美國民主的真實故事不是走向崩潰,而是逐步修復。
然而,對選舉日益重視也帶來了一個明顯的負面影響:它擠佔了政策制定的空間。政治越來越注重立場表達和作秀式的衝突。選舉壓力,尤其是來自黨內初選挑戰者的壓力,會分散立法者的精力,使他們無法履行執政職責。總統選舉週期已演變成一場持續數年的“永久競選”,迫使總統候選人放棄日常工作。
極化只會加劇這個問題。幾十年前,批評者指責政黨體系剝奪了選民選擇不同政策的權利。他們認為,民主黨和共和黨過於相似,導致該制度無法充分回應公眾的偏好。但隨後發生的一系列變革徹底改變了這種局面。兩黨本身經歷了意識形態的分化,保守派離開了民主黨,自由派離開了共和黨。國會規則的修改也賦予了眾議院多數黨更大的權力。然而,美國的政治制度,儘管有許多衝突,其設計目的並非為了讓某個政黨取得絕對勝利。它的設計理念是妥協——而且完全不考慮政黨因素。選舉究竟應該有多重要?幾乎所有人都認同,官員應該透過自由公正的選舉產生並接受問責。但當涉及到解決政策爭論時,選舉的作用就遠沒有那麼清晰了。我自己對總統及其團隊如何解讀選舉結果的研究表明,選舉結果曾經是權力的來源——總統可以利用它來建立立法聯盟,從而推行其偏好的政策。但近幾十年來,選舉結果本身已成為政策選擇的理由。林登·約翰遜總統及其核心圈子將1964年的勝選視為對國會施加影響的手段,而羅納德·雷根總統及其助手則將1980年的勝利視為保守主義的勝利,以此來證明政府總體政策方向的合理性。
這種新的選舉理念與憲法所建立的製度並不相符。憲法規定總統每四年選舉一次,眾議員任期兩年,參議員任期六年。中期選舉中對總統所在政黨的否定是否會否定先前的勝利?如果選民選擇了一個分裂的政府,他們究竟想要什麼?政治體制尚未對這些問題給予明確的答案。
在歐巴馬執政的最後六年裡,國會深陷預算僵局,鮮少有實質立法通過。從茶黨的激進分子到共和黨領導層,國會共和黨人認為他們只是在執行選民賦予他們的使命:反對歐巴馬。然而,歐巴馬在2008年和2012年兩度當選總統,均以多數普選票獲勝。因此,在民主黨人看來,真正違反民調的是共和黨控制的國會。在一個民眾分裂、政治體制將選舉勝利等同於執政合法性的國家,民選領導人的正確行事方向仍然不明朗。
在川普時代,這些問題變得更加緊迫。 2016年大選出人意料的結果似乎表明選民拒絕了民主黨的議程(儘管希拉里贏得了普選),然而共和黨在2018年中期選舉中的失利卻傳遞出了截然相反的信息。應對這種矛盾訊息的一種方法是製定一項兩黨共同支持的議程來解決共同關注的問題,但這似乎遙不可及。如今,民主黨人正在消化羅伯特·穆勒(被任命調查俄羅斯干預2016年大選的特別檢察官)的報告,他們正在辯論國會在考慮罷免一位民選總統之前應該滿足什麼標準。憲法在這方面幾乎沒有提供任何答案——這再次表明,憲法制度未能跟上政治現實的步伐。
美國特別檢察官羅伯特·穆勒於2019年5月在華盛頓特區發表演說
美國特別檢察官羅伯特·穆勒於2019年5月在華盛頓特區發表演說
吉姆·布爾格/路透社
色盲的迷思
最後,如果不考慮種族因素,就無法討論美國民主的運作。美國的許多政治制度都旨在維護種族等級制度。憲法在分配眾議院席位時,將奴隸按五分之三個人計算;由於選舉團也採用同樣的計算方法分配選票,這在內戰前增強了蓄奴州的影響力。 1934年成立的聯邦住房管理局(FHA)旨在為私人抵押貸款提供擔保,但它系統性地歧視黑人社區,使得黑人居民極難獲得房屋貸款,從而難以累積財富。
這種歧視的遺毒不難尋覓。正如作家塔-內西·科茨在其2014年發表於《大西洋月刊》的開創性文章《賠償的理由》中所指出的,數十年的種族主義公共政策造成了當今黑人和白人之間的財富差距。種族主義也潛藏在當代政治行為的背後。政治學家阿維迪特·阿查里亞、馬修·布萊克威爾和瑪雅·森的研究發現,奴隸制的遺毒至今仍在影響著美國南方的政治:居住在曾經奴隸比例較高的縣的白人往往支持共和黨,並且更傾向於反對平權行動。種族問題也長期以來影響著政客用來描述農村和城市選民的不同語言,前者被描繪成田園牧歌般美好,值得更多關注,而後者則被描繪成混亂不堪,不值得關注。 (想想「福利女王」這個刻板印象,它幾乎總是用來形容居住在城市的黑人女性。)最後,正如政治學家邁克爾·泰斯勒、約翰·賽德斯和林恩·瓦夫雷克在他們的著作《身份危機》中所展示的那樣,對種族和移民的態度促使特朗普的許多選民投票支持他。
換句話說,種族問題深刻地影響著——並且仍在影響著——美國的製度和政治行為。這本身就已經足夠令人擔憂,但更糟的是,美國的製度卻未能正視這一事實。民權立法,特別是1964年的《民權法案》,著重於防止歧視,這固然是一個值得稱讚的目標,但對於解決結構性種族主義問題,例如住房和優質教育資源分配不均,卻並非完全有效的手段。自1960年代以來,法律進一步朝著「種族盲視」模式發展,大學招生中的平權行動和對投票權的積極支持都在法庭上遭遇挫折。
因此,毫不奇怪,幾代美國白人從小就被灌輸了一種觀念:他們生活在一個種族平等的社會裡。這種觀點認為,即便種族主義確實存在,問題也出在個人身上,而非制度本身。然而,現實情況是,系統性的種族差異依然存在,非裔美國人在健康、教育、收入和司法公正等方面的境況遠遜於白人。
然而,承認這一現實卻引發爭議——歐巴馬在就任總統後才意識到這一點。 2009年,哈佛大學教授亨利·路易斯·蓋茲(Henry Louis Gates, Jr.)是黑人,他在自家門外被誤認為是竊賊而被捕。歐巴馬稱警方「行為愚蠢」。保守派人士紛紛聲援警方,歐巴馬隨後收回言論,並在白宮與蓋茲和逮捕他的警官舉行了一次「啤酒高峰會」。三年後,手無寸鐵的黑人少年特雷馮·馬丁(Trayvon Martin)在佛羅裡達州被一名社區治安員槍殺。歐巴馬評論道:「如果我有個兒子,他會長得像特雷馮。」批評者再次指責總統對他們認為屬於地方執法事務的事情發表評論。無論歐巴馬的言論多麼平常,它們都違反了「種族盲視」的常態。皮尤研究中心2016年的一項調查發現,大多數美國白人認為種族主義是一個個人問題,而不是一個系統性問題。他們中的許多人顯然不喜歡被告知相反的情況。
在川普時代,種族問題一直是美國政治的核心議題。川普在競選期間呼籲禁止穆斯林移民,並在就職後頒布了相應的旅行禁令。他也推行了在美墨邊境拆散移民家庭的政策。他甚至稱任何在奏國歌時單膝跪地抗議警察對非裔美國人暴行的NFL球員都是「狗娘養的」。然而,所謂「後種族社會」的神話依然存在。
處於緊張狀態的系統
現代總統制加劇了上述每一種制度性矛盾。總統透過大眾傳播,如今又藉助社群媒體,向全國傳遞訊息。他們削弱了國家元首的角色,轉而扮演首席競選官的角色。而且,他們比以往任何時候都更公開地介入種族議題。川普執政時期加劇了所有這些矛盾,或許迫使人們比以往任何時候都更認真地審視其中一些問題。但川普並非造成美國政治功能失調的始作俑者。他只是在這些制度性矛盾的背景下上台,並提高了解決這些矛盾的迫切性。
所有這些問題都表明,並非美國制度本身存在缺陷,而是改革和漸進式的政治變革導致了體制內不同部分相互削弱的局面。在當前討論中盛行的「衰落論」暗示,美國民主已經從某種黃金時代達到的巔峰跌落。但這樣的黃金時代從未存在過,民主的內涵也與美國建國之初——甚至與20世紀中葉——相比發生了顯著變化。如今,政治是全國性的,選舉至關重要,多元化和包容性(在大多數情況下)已成為理所當然。
當今美國民主的緊張也挑戰了憲法設計背後的一個基本假設:政治將圍繞著制度所產生的激勵機製而發展。然而,現代政治制度與政治現實之間的不匹配表明,社會變革可以超越規則和權力安排而發生。在重建時期之後,當國會拒絕通過反私刑法案時,活動人士便將精力集中在引導公眾輿論和在法庭上取得勝利上。社會運動可以在不改變憲法正式條款的情況下,從根本上改變政治和社會。
2016年9月,前第一夫人勞拉·布希、前總統喬治·W·布希、第一夫人米歇爾·歐巴馬和總統巴拉克·歐巴馬在華盛頓特區。
Joshua Roberts / 路透社
所有這些都表明,改革者應該尋求能夠緩解政治緊張局勢的解決方案,而不是製造更多緊張局勢。例如,建立能夠幫助地方訴求與國家權力結構連結的機構,例如更強大的政黨,就是一個例子。在選舉領域,將競選言論轉化為可行的政策提案這項更為艱鉅的工作若能取得進展,或許可以緩解民眾對反應遲鈍的政治體制的不滿。在一方獲勝後,立法者和公民不應尋求否定或懲罰對手,而應考慮逐步推動政策改革。此類改革或許也能提醒選民和政治家,雖然選舉對民主至關重要,但並非民主的唯一命脈。同時,那些致力於解決種族差異問題的人,至少在政治領域,可以利用美國民眾對選舉民主的執著。他們或許會發現,將爭取更廣泛投票權的鬥爭置於對選舉作用的承諾框架下,即使這些鬥爭也關乎種族平等,這樣做也頗有助益。
其他一些改革措施或許能在緩和某些緊張局勢的同時,也帶來其他方面的隱憂。例如,廢除選舉人團制度——這一理念在民主黨人中日益流行——將確保普選獲勝者當選總統,從而減少地方規則與國家政治之間的不匹配。但這項改革也可能加劇圍繞選舉的狂熱情緒。總統競選可能會變得更加漫長、耗資巨大,並佔據人們的全部精力。其他改革者則建議廢除目前國會眾議員一人獨佔、贏者通吃的製度,轉而採用多席選區制,依照各黨派的得票比例分配席次。這樣一來,少數政治群體的意見就能得到代表,多個政黨也能組成。但儘管支持者聲稱這項改革能夠緩和政治極化,它也可能進一步加劇這個本已分裂的國家的分裂。
當美國人思考如何化解當前的緊張局勢時,他們或許不得不面對一個殘酷的現實:即便進行重大的製度改革,也未必能徹底解決美國政治的難題。換句話說,問題可能並非出在不合適的體制結構上,而是在一個像美國這樣分裂且人口眾多的國家裡,達成任何形式的共識都難上加難。建構執政聯盟需要公民間的相互連結和命運共同體的意識,而這正是目前美國嚴重缺乏的。例如,無論對選舉規則進行多少微調,都無法徹底解決種族主義問題;這需要認真審視該問題的經濟和社會層面。好消息是,2018年的中期選舉在各方面都帶來了令人鼓舞的跡象:積極參與的選民選擇了多元化的代表群體。因此,美國正處於一個轉捩點。它可以擁抱改變的可能性,更新其製度,並糾正過去的錯誤。或者,這個國家,就像它的政客一樣,繼續食言,無法兌現承諾。
您正在閱讀一篇免費文章。
訂閱《外交事務》雜誌即可獲得無限存取權限。
免費閱讀最新文章和一百多年來的檔案資料
解鎖 iOS/Android 應用,即可儲存版本以供離線閱讀
每年出版六期,包括印刷版、網路版和音訊版。
立即訂閱
茱莉亞·阿扎里 是馬凱特大學政治系副教授兼助理系主任,也是美國國會圖書館約翰·W·克魯格中心的傑出訪問學者。她是《傳遞人民的訊息:總統授權的政治變遷》一書的作者。
朱莉婭·阿扎里更多文章
更多的:
北美洲 美國 政府部門 美國政治
閱讀量最高的文章
入侵加薩對以色列來說將是一場災難。
美國必須說服盟友從懸崖邊退後一步
馬克·林奇
以色列在加薩將面臨什麼
鎮壓哈馬斯的代價高昂
丹尼爾·拜曼和塞思·G·瓊斯
朋友之間該如何相處
華盛頓為何應約束以色列在加薩的軍事行動——並維護和平之路
理查哈斯
以色列如何才能獲勝
擊敗哈馬斯需要超越復仇的戰略
奧黛麗·庫爾特·克羅寧
推薦文章
關於遊說活動,有哪些值得一讀的內容?
羅伯特·C·利伯曼
美國外交事務
情報:倒退到未來
歐內斯特·R·梅
美國外交事務
被束縛的歷史學家
赫伯特·費斯
美國外交事務
通膨過頭:聯準會邁入全球化時代
詹姆斯·D·羅賓遜三世
取得雜誌
最高可省55%
外交事務!
訂閱
外交
每週簡訊
取得深度分析,直接寄至您的信箱。
報名
關於
關於我們
職員
活動
在外交部工作
Podcast
接觸
客戶服務
聯絡我們
提交
權限
廣告
新聞中心
請給我們留言
常見問題解答
訂閱
訂閱
機構訂閱
我的帳戶
贈送禮物
捐
下載 iOS 應用
新聞簡報
下載安卓應用
跟隨
研究生院論壇
外交關係委員會
出自《外交事務》
雜誌出版商之手
埃及會在緩解加薩戰爭中發揮作用嗎?
史蒂文·A·庫克
美國經濟政策的高昂地緣政治代價
危地馬拉抗議活動蔓延至全國,加上前總統的干預以及美委關係的緩和
作者:香儂‧K‧歐尼爾
由外交關係委員會出版
隱私權政策 使用條款
©2023 外交關係委員會,版權所有。
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%