NIDS評論第422期，2026年3月10日：川普關稅與國家安全－糾正生產力不足和對中國的供應依賴，並追求戰略穩定

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NIDS評論第422號

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NIDS評論第422期，2026年3月10日：川普關稅與國家安全－糾正生產力不足和對中國的供應依賴，並追求戰略穩定

美國、歐洲和俄羅斯研究部研究員，美國國防研究所

相澤裡穗

NIDSコメンタリー　第422号　2026年3月10日 トランプ関税と国家安全保障——中国に対する生産力劣後・供給依存の是正と戦略的安定の追求

防衛研究所米欧ロシア研究室研究員

相澤　李帆

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面對強大的敵人，我們必須在戰鬥力和生產力上都超越他們。勝利取決於…軍隊士兵和與我們並肩作戰、爭取自由的人們的勇氣、技能和奉獻精神。但勝利也取決於前線後方——礦場、工廠和農場——的努力。

——富蘭克林·D·羅斯福，《總統預算咨文》（1942年1月5日）¹

重點

• 川普第二任期政府意識到，生產基地的空洞化危及美國軍隊的戰備能力，並可能招致敵對國家的侵略行動。因此，它將此問題定位為國家安全問題，並將關稅作為重建生產基地的主要手段。
• 這種理解的核心在於對生產基礎空洞化和對外部原材料依賴日益加深所導致的生產力下降的危機感。前者不僅表現為和平時期供應能力和競爭力的下降，也表現為衝突期間提高產量和維持戰爭能力的下降，以及與未來技術優勢直接相關的創新基礎的削弱。後者則涵蓋了供應中斷的脅迫策略以及武裝衝突和地緣政治事件造成的供應中斷脆弱性。
• 這些擔憂已在造船、半導體、製藥、鋼鐵鋁業、稀土元素、銅和鈾等行業中得到體現，並被強調為產能不足以及對中國供應的依賴。然而，本屆政府的目標並非「切斷」與中國的經濟聯繫。相反，它正尋求透過重建美國生產基地並糾正可能構成國家安全隱患的依賴性，將與中國的經貿關係調整至「平衡」狀態，從而在保持競爭的同時，建構一定程度的穩定性。

介紹

川普第二屆政府將關稅與國家安全掛鉤，並將其用於多種用途。關稅已被用作非貿易問題談判的籌碼，例如根除非法移民、阻止芬太尼流入、遏制軍事侵略以及增加盟國的國防開支。 ²唐納川普總統也曾多次表示，「關稅是我們國防和國家安全的極其重要的工具^。」 ^³

此外，本屆政府重申了「經濟安全即國家安全」的理念^，並認識到美國國內生產基礎的空洞化正在造成國家安全漏洞，因此將關稅政策定位為重建生產基礎的主要手段。本文以關鍵官員的聲明和政府文件為線索，探討了本屆政府對關稅與國家安全之間關係的關注與政策意圖。文章也分析了其中流露出的對華擔憂，以及本屆政府對未來美中經濟關係的想像。

1. 關稅政策的核心目標：重建空洞化的生產基地。

^{政府高級官員多次}表示，政府關稅政策的核心目標是重建因不公平貿易行為而遭受重創的生產基礎。 ⁵例如，財政部長斯科特·貝森特曾表示，「正如總統一直強調的那樣，關稅的最終目標是讓工廠遷往美國。」^⁶貿易代表傑米森·格里爾也透露，政府致各國和地區的「相互關稅」信函中包含「如果您決定在美國生產或製造產品，並強調了這句話」的措辭並強調“如果您決定在美國生產或製造產品，並強調了這句話。 ^⁷

^{此外，重建生產基地也被}稱為美國經濟的「再工業化」。 ⁸在最近發布的《國家安全戰略》中，「再工業化」被列為一項政策目標，旨在「進一步支持中產階級，並掌控供應鍊和生產能力」。 ⁹^{該策略也明確指出，將「策略性地利用關稅」作為實現這一目標}的核心手段。 ¹⁰

然而，關稅並非實現「再工業化」的唯一途徑。 ^¹¹例如，財政部長貝森特將關稅、減稅和放鬆管制定位為「相互關聯的組成部分，共同構成一個旨在促進經濟成長和國內製造業發展的引擎」。 ^{¹²具體而言，他認為，透過減稅和放鬆管制降低成本可以提高家庭和企業的實際收入，而關稅「能夠激勵再工業化和公平貿易」} ，放鬆管制則透過使能源和製造業項目更容易投資，來補充關稅的效果。 ¹³

2. 生產基地空洞化與國家安全 14

政府認為生產基地的空洞化是國家安全問題，並指出這導致生產力下降，對外國材料來源的依賴增加，從而削弱了美國的國防和威懾能力。

（1）削弱國防和威懾的國家安全問題
美國政府認為，生產基礎的空洞化是一個國家安全問題，可能會削弱美國軍隊的戰備能力，並招致敵對國家的侵略行動。例如，關於互惠關稅的行政命令明確表達了對「工業產能的損失正在危及軍隊戰備能力」的擔憂^¹⁵。貿易代表格里爾也指出，「如果沒有強大的製造業基礎和創新型經濟，美國幾乎沒有硬實力來威懾衝突和保護其公民」^¹⁶。此外，貿易和製造業高級顧問彼得·納瓦羅指出，「沒有哪個例子表明工業基礎的削弱增強了我們的戰略地位；相反，它導致了侵略」^¹⁷。此外，商務部長霍華德·拉特尼克也提到了目前戰略重要物資無法在國內生產的現狀，他問道：“如果戰爭爆發，而我們卻無法造船或駕駛飛機，那將會發生什麼？”並強調，“我們必須認識到，這是一個國家安全問題。” ¹⁸

（2）生產基地空心化造成的脆弱性
這種理解的核心是擔心生產基地空心化會導致生產力下降和對外部材料來源的依賴。 19^這些擔憂通常表現為生產力不如中國以及對材料供應的依賴。

首先，政府認為生產
基地的空洞化將導致生產力下降，這不僅會降低和平時期的供應能力和競爭力，還會降低在緊急情況下增加生產的能力和維持長期作戰的能力，從而損害國家安全，並削弱與未來技術優勢直接相關的創新基礎。

首先，和平時期的供應能力和競爭力都在下降。政府意識到，生產能力的下降正在限制和平時期裝備的供應。隨著各國對美國製造裝備的需求不斷增長，人們越來越擔心美國能否滿足這些需求。 ²⁰此外，外部供應的擴張也影響了國內庫存，人們擔心「美國軍需品的庫存量太少，無法滿足國防利益」。 ^²¹這些供應能力的限制也被視為對中國競爭力的下降。尤其是在造船領域，有人指出“美國正在輸掉與中國的造船競爭”，並強調“美國的海上優勢正在迅速喪失” 。 ^²²

其次，在危機時期提高生產能力和維持戰爭的能力也在下降。政府認為，生產力下降使得在危機時期提高生產能力變得困難，並削弱了進行持久戰爭的能力，增加了無法跟上中國（尤其是中國）威脅步伐的風險。貿易代表格里爾曾表示，“充滿活力的工業基礎通過提供在危機時期提高生產所需的‘應急能力’來支撐國防”，這表明在危機時期提高生產能力取決於工業基礎的活力。 ²³國防部長皮特·^赫格塞斯也指出，中國的生產力正在爆炸式增長，並指出美國「面臨著無法跟上現代或類似競爭對手的威脅，尤其是在持久衝突中」的風險。^²⁴

第三，創新基礎的削弱與未來的技術優勢直接相關。政府認為，生產力下降會導致創新基礎削弱，並損害未來的技術優勢。關於互惠關稅的行政命令指出，生產基礎的空心化“阻礙了國內先進生產能力的擴張”，並以“製造業與創新之間的緊密聯繫”為例，列舉了相關數據：2003年至2017年，美國跨國公司在中國的研發支出年均增長13.6%，而美國國內的研發支出年支出增長率僅為5%。 ²⁵ 貿易代表格里爾也指出^， “創新源於製造業”，“如果無法生產，就立即喪失了設計能力”，^²⁶強調生產基礎與創新密不可分。

政府意識到，其對外國資源的依賴
（這與生產力下降密不可分）正在造成國家安全的脆弱性。特別關注兩個面向：一是容易受到蓄意脅迫，被利用供應中斷作為籌碼；二是容易受到因武裝衝突或地緣政治事件等不可預見情況而導致的供應中斷的影響。

首先，美國極易受到利用供應中斷作為籌碼的脅迫。國務卿盧比歐承認，美國「極其容易」受到利用供應中斷進行脅迫。 ²⁷財政部長貝森特指出，尤其對中國的依賴「賦予了中國在談判中的籌碼」。 ^²⁸貿易代表古里爾也指出，依賴中國供應商品的美國工人可能成為“經濟脅迫的受害者”，^²⁹這凸顯了美國極易受到中國供應中斷的影響。

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其次，由於武裝衝突或地緣政治事件等不可預見的事件，供應鏈容易中斷。例如，貿易代表格里爾指出，外部依賴問題並非中國獨有，並以新冠疫情期間無法從台灣採購半導體為例，表明即使在“盟友和聯繫緊密的地方”，對特定地區的依賴也可能表現為脆弱性。 ³⁰^特別是，針對對台灣的依賴，武裝衝突或地緣政治事件可能導致供應鏈中斷。財政部長貝森特將全球半導體生產集中在台灣的情況評估為“前所未有的國家安全風險”，^³¹並表示，他對“動能戰爭”或“地緣政治事件”可能造成的後果感到擔憂。 ^³²商務部長拉特尼克也比較了美國與台灣和中國大陸與台灣之間的距離，並指出，鑑於地理條件，「99%的尖端半導體不可能在台灣生產」 。 ^³³

3. 生產力下降和對外部材料來源依賴等特定問題

國家安全方面對生產力下降和依賴外國資源表示擔憂，尤其是在船舶、半導體、藥品、鋼鐵和鋁以及稀土元素、銅和鈾等關鍵礦產方面。

（1）
在造船業，造船能力的下降被視為嚴重的國家安全問題，可能影響美國的軍事優勢。例如，美國貿易代表格里爾指出：「二戰期間，（美國）建造了約9000艘艦艇。去年，美國僅建造了三艘遠洋艦艇」（引文為作者所加） ， ³⁴這凸顯了美國造船能力大幅下降的現狀。此外，一項相關的行政命令指出，中國建造了全球約一半的商船，而美國建造的商船不足1%，造船能力的下降有利於敵對勢力，並損害了美國的國家安全。 ³⁵ 國防部長黑格斯則更加直言不諱，他表示^“中國的造船能力是美國的230多倍”，並且“無論從建造能力還是艦船數量來看，美國都在與中國的造船競賽中落敗” 。^³⁶

（2）半導體 半導體
產能短缺和供應來源集中也被視為嚴重的國家安全問題。 《關於半導體的總統公告》指出，“美國消耗了全球約四分之一的半導體”，但“其國內半導體產量僅佔所需量的約10%”^³⁷。為了滿足國內需求，美國“嚴重依賴外國供應鏈”，並指出這種依賴“對經濟和國家安全構成嚴重風險”^³⁸。特別是關於對台灣供應的依賴，如上所述，商務部長拉特尼克表示，「我們不能依賴距離美國9500英里、距離中國僅80英里的台灣」^³⁹，這表明他對地緣政治脆弱性深感擔憂。此外，財政部長貝森特也評估了「世界上 99% 的先進半導體都在台灣島製造」的情況，認為這是「全球經濟的單一故障點」和「自阿拉伯石油禁運以來前所未有的國家安全風險」⁴⁰。

（3）藥品 藥品
產能下降和對外國供應的依賴也被視為嚴重的國家安全問題。例如，貿易代表格里爾指出，美國生產的抗生素“僅佔所需量的約8%”，並評估這種情況“非常困難，而且並不安全”。 ^⁴¹國務卿盧比歐也表示，由於產能損失，“我們嚴重依賴海外供應鏈來供應藥品所需的活性成分”，並將其視為“一個關乎國家安全的問題” 。^⁴²
特別是，在與中國的關係方面，貿易代表格里爾指出，「許多藥品原料來自中國，或許也來自印度」。⁴³關於對中國物資供應的依賴，商務部長拉特尼克表示：「我們不能在戰爭時期讓中國給我們送青黴素。」他強調：「我們需要在美國生產藥品。如果你認為這不關乎國家安全，那你就太沒想清楚了。」⁴⁴

（4）鋼鐵和鋁
鋼鐵和鋁是支撐國防工業基礎的核心材料，國內生產能力下降和對外國供應的依賴被認為是國家安全問題。關於國內產能，相關總統公告指出，鋼鐵產能利用率仍低於80%的目標^{。 ⁴⁵}據稱，2020年至2024年間，鋁產量也下降了30%，產能利用率維持在52% ^{。 ⁴⁶}尤其值得注意的是，
大量來自中國的廉價鋼鐵和鋁湧入美國被認為是導緻美國產能下降的原因。 ⁴⁷^例如，商務部長拉特尼克曾表示，在包括鋼鐵和鋁在內的多個行業，“中國通過扶持中國企業，有效地攻擊和剝削了美國，而這些企業反過來又削弱美國企業，迫使它們破產，並將製造業轉移回中國。 ” ⁴⁸此外，國家經濟委員會主任凱文·哈塞特也表示為《鋼鐵戰爭》^準備好要為他傾銷而為他做準備。 ^⁴⁹

（5）關鍵礦產（尤其是稀土元素、銅和鈾）^⁵⁰ 關鍵礦產被認為是“國防工業基礎以及軍隊技術優勢和作戰準備的必要組成部分”，而生產能力的缺乏，特別是提煉和加工能力的不足，以及對特定國家供應的依賴，被認為是造成嚴重國家安全漏洞的原因。 ⁵¹ 一份相關的總統公告指出，到2024年，美國將「100%依賴淨進口」12種關鍵礦產，並且「超過50%依賴淨進口」29種關鍵礦產。 ⁵²這種^情況被認為是“可能被外國勢力利用的重大國家安全漏洞”，尤其令人擔憂的是中國。 ⁵³^例如，貿易代表格里爾指出，中國承擔著全球90%的關鍵礦產提煉和加工，並表示中國擁有“壟斷地位”，她將此描述為“非常危險的”。情況。“ ^54 55。

①
關於稀土元素，特別是稀土，由於對外依賴性，其提煉加工過程的脆弱性一直備受關注。相關總統公告指出，美國完全依賴進口提煉加工後的稀土永磁體。 ⁵⁶^雖然美國是世界第二大稀土氧化物生產國，但其提煉加工能力有限，因此需要出口稀土氧化物，在其他國家進行提煉加工，然後再進口到美國。 ⁵⁷也^有人認為，中國阻礙了美國稀土永磁體提煉加工能力的發展。貿易和製造業高級顧問納瓦羅表示：「每當美國試圖建立產能時，中國就會進入市場傾銷產品，從而抵消這些努力。」 ^⁵⁸

②
銅：銅尤其因其對外國供應的依賴而被指出構成國家安全風險。相關總統公告承認，儘管銅是“包括飛機、地面車輛、艦艇、潛艇、導彈和彈藥在內的各種國防系統的重要材料”，並且是“國防部第二大常用材料”， ^⁵⁹但美國對外國銅產品的依賴程度“不可持續”。 ⁶⁰^此外，雖然公告沒有點名中國，但指出「世界銅冶煉和精煉被一個外國壟斷，該國控制著全球超過50%的精煉產能，並擁有排名前五的精煉廠中的四家」。 ⁶¹^這種對外依賴令人擔憂，因為它構成「可能被外國利用的國家安全漏洞」。 ^⁶²

③
關於鈾和核燃料，國內能力下降和對外國資源的依賴已被視為國家安全問題。例如，相關行政命令指出，“美國核燃料循環的基礎設施已顯著惡化，美國不僅在鈾資源方面，而且在鈾濃縮和轉化服務方面都嚴重依賴外國”，並強調需要“減少對外國資源的依賴”^⁶³。此外，尤其是在先進反應器技術方面，人們對美國落後於對手錶示擔憂，相關行政命令指出，“對手正在世界各地迅速出口和部署此類技術”，而美國“尚未以滿足緊迫的國家安全需求所需的規模和速度加以利用”^⁶⁴。

4. 美中經濟關係的未來與不確定性

生產力下降和對外部商品依賴往往被視為中國生產力不足和供應鏈依賴程度較高的脆弱性因素。然而，本屆政府的目標並非與中國實現經貿關係「脫鉤」。政府尋求重建生產基地，同時糾正可能演變為國家安全隱患的依賴性，從而將與中國的經貿關係調整至「平衡」狀態，並在競爭關係中建立一定程度的穩定性。

（1）「平衡」的經貿關係
，而非「決裂」。然而，從總統和高級政府官員的聲明來看，本屆政府的目標並非與中國徹底「決裂」。例如，川普總統承認美中關係競爭激烈，但他曾表示：「我認為，與其一味地與中國對抗，不如攜手合作，這樣我們才能變得更強大、更優秀、更優秀。」^⁶⁵他指的是與中國合作的可能性。財政部長貝森特也多次表示，「我們不希望與中國脫鉤，但我們確實需要降低其脆弱性。」⁶⁶ 此外，貿易代表格里爾也承認，^儘管美國將努力降低其在關鍵領域的脆弱性，但仍將繼續依賴中國的許多產品。他表示：「除非發生某種武裝衝突或戰爭——我們當然不希望這種情況發生——否則我們將始終與中國進行貿易，並且我們希望繼續這樣做。」 ^⁶⁷

本屆政府對美中經貿關係未來的願景並非“斷絕關係”，而是“平衡關係”。例如，《國家安全戰略》概述了“重新平衡與中國的經濟關係”的政策，旨在“恢復美國的經濟獨立”，並最終“為長期的經濟活力奠定基礎”。 ^⁶⁸此外，該策略也明確指出，「與中國的貿易應保持平衡，並專注於非敏感領域」 。 ^⁶⁹

這種「再平衡」已由高級政府官員從生產和依存兩個角度進行討論。首先，它涉及重新平衡美國經濟的生產和消費結構。例如，財政部長貝森特承認美中之間軍事和經濟對抗關係將會持續，但他提出了一個理想的方案：雙方合作進行再平衡，中國“增加消費並降低製造業份額”，而美國“減少消費（佔經濟的比重）並增加製造業”（作者添加的引文）^。

其次，可以透過糾正可能演變為國家安全隱患的依賴關係來進行「再平衡」。例如，貿易代表格里爾指出，「一方過度依賴對雙方都是危險的」^⁷¹，並強調需要建立一種「我們始終能夠掌控局面，避免出現國家安全依賴」以及「我們可以找到雙方都能買賣的商品並進行交換」的關係。他認為，如果透過這種調整，美中關係能夠朝著「更互惠和平衡」的方向發展，「美中關係將會更加健康」^⁷²。

美國政府呼籲中國透過美中合作，建構這種「平衡」的經貿關係。國務卿盧比歐也透露，他已向中方表示，雙方有機會在談判中實現一定程度的戰略穩定，確定雙方可以合作的領域，並建立更好的溝通和務實的^{互信。 ⁷³}

（2）實現「平衡」經貿關係的不確定性 實現
本屆政府所設想的「平衡」經貿關係至少存在兩個不確定性。首先，「平衡」的定義標準未來可能會進一步擴大。例如，貿易代表高里爾指出，“隨著世界形勢日益嚴峻，戰略需求將會增加”，並表示不僅是尖端半導體，一些曾經被視為“低技術”產品出口海外的產品，例如紡織品、化肥、工具和醫療用品，在危機時期也可能變得至關重要。 ⁷⁴ 因此，隨著對國家安全^{至關重要的}物品範圍不斷擴大，「平衡」並非一成不變的標準，而是可以根據具體情況重新定義。正因如此，實現「平衡」經貿關係需要美中兩國密切且持續的協調。

然而，中國將如何回應這項調整方案仍不明朗。貿易代表古里亞表示，目前的中美會談“總體上具有建設性，氣氛也相當友好”，但他同時指出，“一種被稱為‘戰狼外交’的風格——外交部展現出的非常強硬的姿態——已經形成。”^⁷⁵他補充說，“這種‘戰狼’氣質正在滲透到貿易貿易。⁷⁶</sup>最終，正如他所指出的，能否實現「平衡」的經貿關係「最終取決於中國的回應。」 ^⁷⁷

結論—對盟友的政策啟示

本屆政府將生產基地空洞化視為威脅美國國防能力和威懾力的國家安全問題。這種認知背後是一種危機感，即生產基地空洞化導致生產力下降，削弱了美國的“實力”，並因依賴外國資源而造成“脆弱性”。基於這種認識，本屆政府主要透過關稅手段來重建生產基地。

美國政府認為，重建這項「實力」並解決其「脆弱性」也將惠及盟友和夥伴，並呼籲各方合作，將製造業帶回美國，解決美國生產短缺問題，並致力於建立安全的供應鏈。 ⁷⁸^此外，^美國政府也多次表示有意將軍事聯盟擴展到經濟安全領域。 ⁷⁹

然而，盟友和夥伴的看法並不一致。關稅既是重建生產基地的手段，也是外交談判中的壓力工具。鑑於這種雙重性，盟友和夥伴在重建過程中合作與抵制壓力之間搖擺不定，在某種程度上是不可避免的。

然而，更根本的挑戰在於美國國防承諾的不確定性。盟友和夥伴並不一定清楚，在共同努力重建美國實力並應對其脆弱性的過程中，美國未來的具體國防承諾將會如何形成。此外，儘管本屆政府的國家安全戰略倡議調整與中國的經濟關係，但同時也強調「在印太地區採取強有力的、持續的威懾措施，以防止戰爭爆發」。 ⁸⁰^但該地區正在發生的，是透過一些尚未達到戰爭和累積脅迫程度的行動來改變現狀的。

由於美國不再僅僅專注於避免重大戰爭，而且對於美國在多大程度上將繼續有效幹預這些次要戰爭局勢也存在不確定性，盟友和夥伴正在重新定義其在從經濟到軍事等廣泛領域的利益，因為他們正在努力應對特朗普第二任期內為維護國家安全而進行的關稅談判。

輪廓

• 相澤裡穗
• 美國、歐洲和俄羅斯研究實驗室區域研究部研究員
  
• 專業領域：
  美國外交政策、美中關係、印太地區

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