政府體系：半總統制模式¹

政府體系：半總統制模式¹

執行摘要

在20世紀初，民主國家主要建立在兩種政治體系之上：總統制或議會制政府體系。在本世紀過程中，這些體系被調整到如此顯著的程度，以至於學者們識別出第三種政府體系的出現，稱為「半總統制」。雖然這兩種傳統體系以兩個政治權力為中心（議會與總統，或議會與政府），但半總統制政府體系則賦予三個機構核心角色：議會、總統以及由總理領導的政府，這三者各自享有相當的民主正當性和重要權力。在阿拉伯起義的背景下，埃及、突尼西亞和利比亞將制定新憲法。可能還有更多國家跟進。在選擇政治體系方面，半總統制在阿拉伯世界受到廣泛討論，主要有兩個原因。 首先，人們擔心總統制政府體系會再次退化成威權主義。 其次，許多人對議會制政府體系感到不安，因為它被視為可能不穩定，或賦予議會多數派過多權力。

1. 引言

半總統制政府體系介於議會制與總統制政府體系之間。

它作為一種嘗試出現，旨在解決這兩種體系的感知不足之處。

數世紀以來，英國（UK）建立了典型的議會制政府體系，此後被其他歐洲國家以顯著變異的形式採用，主要在20世紀。

在英國，這種政府體系基本上是穩定的，依賴於特定的選舉制度，通常產生明確的議會多數派，反映當時國家的社會情境。

在其他國家，議會制政府體系有時被視為不穩定的來源，通常在多數派不明朗和政黨聯盟變動的情況下，導致政府頻繁更迭。

總統制政府體系在美國發展出來，其背景與歐洲經驗不同。

雖然美國革命針對英國殖民權力，但該國毫不費力地採用了一種政府體系——儘管有許多激烈辯論——其最高機構類似於當時英國的君主制度。

總統制政府體系在行政（總統）與立法之間創造明確的權力分立，兩者皆享有直接的選舉正當性。

相對而言，歐洲的政府體系發展時，要麼有君主存在，要麼在推翻君主之後。兩種情況都未為總統制政府體系留下空間。

最多，歐洲議會制包含一些有時被稱為「總理總統制」或「首相總統制」的特徵，例如德國俾斯麥首相的情況。

20世紀初見證了克服議會制/總統制二分法的首次嘗試。雖然尚未被如此識別，但首批半總統制體系在芬蘭（1919年7月）、德國（魏瑪憲法，1919年8月）、奧地利（1920年）和愛爾蘭（1937年）被採用。

這些憲法的起草者並未有意識地設計一種新的政治體系類別。

相反，他們試圖補救舊體系的不良方面。

「半總統制」這一類別最早由法國學者莫里斯·杜維熱（Maurice Duverger）於1970年識別。

目前，這一分類仍具爭議性，許多學者堅持認為所有體系仍可分類為總統制或議會制的變異。

即使使用「半總統制」一詞的學者，也對當今有多少此類體系意見不一。

有些統計顯示有超過50個半總統制體系，其他則僅有30或40個。然而，大多數列表包括奧地利、保加利亞、佛得角、東帝汶、芬蘭、法國、幾內亞比紹、喬治亞、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、聖多美普林西比、塞內加爾、塞爾維亞、臺灣、土耳其和烏克蘭。然而，這個核心群組也包含爭議性例子，取決於用來定義半總統制體系的標準。

¹ 原標題有明顯打字錯誤「YSTEMS」應為「SYSTEMS」，此處已修正為「政府體系：半總統制模式」。

2. 半總統制的組成要素

從法律和政治角度來看，半總統制的基本特徵在於一個根本原則：

總統、以總理為首的政府以及議會這三個政治機構之間的權力平衡。

與此相反，總統制和議會制僅由兩個擁有重要權力的主要政治機構組成，如下圖所示。

圖

半總統制的主要挑戰在於實現這三個機構之間的平衡。憲法框架和政治環境都必須確保這三個機構基於動態關係進行相互互動（見下文）。

半總統制並沒有一個單一的模式形式。事實上，三個機構之間的關係可以以不同方式塑造。然而，有兩個主要問題與所有半總統制政府的運作相關：首先是三個政治機構的正當性；其次是權力的分配。

正當性（LEGITIMACY）

這三個機構都享有民主正當性，即使政府的正當性僅間接來自議會。如果任何一個機構宣稱其民主正當性高於其他兩個，半總統制就無法良好運作。

例如，如果總統由直接選舉產生，而議會也是直接選舉產生並可將總統免職，則這兩個機構之間將不存在平衡。同樣，如果總理由總統任命，且無需獲得議會多數支持，則他/她將無法與其他兩個機構擁有同等地位。

權力的分配（ATTRIBUTION OF POWERS）

三個機構擁有同等的正當性是半總統制的必要條件，但這還不足以將一個制度視為半總統制。例如，1989年後，中歐和東歐的一些國家引入了總統直接選舉，但其作為議會制的本質特徵並未改變。

除了同等的正當性之外，半總統制的三個機構還必須被賦予一系列權力，使它們能夠以特定方式相互互動。這些權力可以設計為提供政治控制（消極權力）或為積極參與政治決策過程提供空間（積極權力）。

消極權力是指行使該權力時會阻礙或拒絕另一政治機構所推動的政治變革或政治效果。這包括，例如行使否決權（政治性或其他）、拒絕任命某些公務員、拒絕批准國際公約、拒絕副署法案、拒絕提供議會批准等。

積極權力是指行使該權力時會導致帶來政治秩序變革的政治決定。這類權力包括，例如解散議會、任命或迫使政府辭職、任命公務員、發送訊息、擬定立法提案或立法行為、召集大選，以及許多其他權力。

具有消極內容的行為可能產生積極的副作用：總統對政府法案的否決（或否決威脅）可能迫使政府尋求或接受法案內容的妥協；拒絕任命某公務員可能迫使就另一人選達成協議。在這些情況下，阻礙權力事實上成為共同決策權力。反之亦然。積極權力可能產生消極副作用：解散議會將阻礙其政治或立法行為的連續性；政府辭職將阻止其繼續執行其計劃。

有些人認為，半總統制的前提是政府對議會和總統的雙重負責。然而，也存在沒有雙重負責的半總統制。

因此，責任關係（政治性或制度性）典型的權力——即任命權和免職權（如果存在的話）——僅是實現三個政治機構之間三角互動的多種方式之一。同時，它們並非構建半總統制典型三角關係的不可或缺要素，因為該制度也可以在沒有這些權力的情況下運作。

3 政府組成基礎

政府是基於議會多數派而組成。然而，在許多體系中，選舉事實上同時針對議會、特定政府的組成，以及政府首腦（即總理或首相）而進行。

政治或立法行為；政府的辭職將阻止其繼續執行其計畫。

有些人認為，半總統制體系假設政府對議會和總統負有雙重責任。然而，也存在沒有雙重責任的半總統制體系。

因此，責任關係（政治或制度性）典型的權力——即任命權和罷免權，如果存在的話——僅是實現構成半總統制體系的三個政治機構之間三角互動的眾多方式之一。同時，這些權力並非建立半總統制典型三角關係的不可或缺要素，因為該體系也可以在沒有這些權力的情況下運作。

3. 半總統制體系中的權力分配

如上所述，半總統制體系建立在三個機構相當的民主正當性基礎上，並透過權力的分配（積極或消極）創造這三個機構之間的動態平衡。

在總統制體系中，議會擁有立法權，並透過政治控制限制總統。反過來，總統沒有立法權，雖然他/她可能擁有否決權。總統握有行政權，這意味著他/她在國內和外交層面決定日常政策，受議會或立法機構的控制。議會/立法機構和總統均有固定任期，彼此無權罷免對方，仅在彈劾嚴重不當行為時有狹窄例外。

在議會內閣制體系中，議會擁有立法權並控制由總理領導的政府。政府的任期並非固定，而是取決於維持議會的信任。政府既無立法權也無否決權。它負責國家的日常運作。由於總理通常是議會多數黨的領袖，他/她可能對議會擁有某種事實上的控制。各機構均被賦予憲法權力，以確保體系依這些條件運作。國家元首——無論是總統還是君主——僅享有儀式性或非本質性權力（橡皮圖章）。

在半總統制體系中，三大頂級政治機構每個都必須被賦予實質權力，以創造它們之間的動態平衡。然而，並不存在單一的權力分配模式來定義半總統制。但權力分配至關重要。三個機構中的任何一個都不應獲得對其他兩個機構的本質性和永久性控制。這可以透過眾多解決方案實現：日常政策的行政僅由政府掌握，或也由總統掌握；政府對其他兩個機構的依賴，或僅對其中一個的依賴；總統解散立法機構的能力，無論是自由行使還是僅在特定情況下。

通常，定義半總統制體系的決定性方面是賦予總統的權力。總統權力過多可能使體系向總統制傾斜；權力過少則變成議會制政府體系。⁴

總統可能擁有或不擁有： • 自由任命關鍵人物的權力，例如法官、公共檢察官、外交和軍事人物、中央銀行家或監管者。 • 主持正式內閣會議的權利。 • 將立法退回進一步審議的權利，或對立法擁有明確否決權。 • 在危機期間廣泛的緊急或法令權力。 • 在外交事務和國防等行政和政策制定問題上的核心角色。 • 在組成政府方面的核心角色；即選任和/或罷免總理和其他內閣部長。 • 隨意解散立法機構的能力，最多僅受時間限制。 • 向議會發送訊息的權利。 • 向議會提出立法的權利。

如果總統被賦予所有或大多數這些權力，該體系很可能作為總統制政府體系運作。反之，如果總統享有很少或沒有這些權力，該體系很可能作為議會制體系運作。

⁴ 此處原文似有註腳標記，但未提供註腳內容，故保留原樣。

4. 採用半總統制的原因

特別是在1989年之後，半總統制在全球範圍內興起，尤其在東歐、亞洲和非洲。這種體系因不同原因而出現。

例如，它有時被視為一種妥協：當一部分人主張總統制，而另一部分人主張議會制政府體系時（見下文關於1976年葡萄牙的案例研究）。有時，引入半總統制被呈現為威權總統制體系的開放。在不穩定的政治體系中，引入半總統制是為了強化行政權力的希望。

在某些過渡情境中，半總統制被認為具有吸引力，因為它既有議會制與總統制之間妥協的魅力，又承諾提供穩定的領導。有時，務實原因也發揮作用。將威權體系發展為更開放的半總統制體系，比全面轉型為議會制政府更容易。

半總統制：優點與缺點*

優點： • 固定任期的總統可在政治危機或政治衝突背景下提供穩定性。 • 對議會負責的總理可提供政治靈活性。 • 雙重行政（同時存在總統和總理）的存在允許競爭政黨之間某種程度的權力分享，並避免「贏者通吃」的局面。

缺點： • 總統的直接選舉可能產生民粹主義和專制領導人，他們覺得自己有正當性凌駕於法治之上。 • 總理和政府對立法機構的責任，可能在立法機構碎片化的情況下導致政府不穩定。 • 雙重行政的存在可能使政府內部的衝突制度化，特別是在「共治」時期，即總統與議會多數派不屬於同一政黨時。

• 基於Robert Elgie，《半總統制：一種日益常見的憲法選擇》。參見：www.palgrave.com/PDFs/9780230242920.Pdf。

5. 半總統制體系的運作

有些人認為，半總統制體系本質上是短命的，具有內在傾向，最終會向總統制或議會制傾斜。從這個觀點來看，只有特定因素的例外組合才被視為能夠維持半總統制；即政黨體系的特定組合、議會多數派的類型，以及總統與多數派之間的關係。

雖然這種觀點誇大了對特定有利條件的需要，但顯然存在某些情境會使半總統制運作不佳。同時，也存在有利條件，能夠幫助維持半總統制體系。

不利條件（Disabling Conditions） • 當總統多數派與議會絕對多數派相同，且總統是多數黨領袖時，平衡將傾向於向總統傾斜。 • 總統多數派與議會絕對多數派相同，即使總統在多數黨中是次要人物。在這些情況下，權力通常集中在多數黨領袖手中，而該領袖往往擔任總理一職。如果總統來自小型聯盟政黨，也很可能發生同樣情況。 • 多數派並非基於單一政黨，而是存在由總統領導的穩定聯盟，這將使體系向總統制傾斜。

有利條件（Enabling Conditions） • 單一政黨的相對多數派，以有紀律的方式支持政府（少數政府），而總統保持中立或來自另一政黨。 • 基於穩定聯盟的有紀律多數派，而總統保持中立、來自另一政黨，或來自聯盟政黨之一。 • 支持政府的絕對多數派由單一政黨組成，而總統保持中立或屬於另一政黨。

儘管存在這些不利與有利條件，半總統制體系並沒有必然傾向轉向另一種政府體系。其可持續性確實取決於許多複雜因素，包括政治與制度傳統、政治情勢、公眾輿論、選前或選後協議的存在，以及當時政治行為者的個性。

半總統制體系的運作無法僅靠憲法和其他法律規定來保證。其他因素發揮主要作用。

然而，這對先前提及的三種政府體系都是如此。

例如，總統制在政黨體系與美國不同的國家常常遇到困難。同樣，英國的議會制高度依賴政黨體系以及多數派與總理之間的關係。大陸歐洲的多黨制在這種體系下無法良好運作。事實上，大多數歐洲國家運作其他形式的議會制，其中有許多變種。

葡萄牙案例

從1911年至1926年（第一共和國），葡萄牙在議會制政府體系下遭受嚴重的政治不穩定。1926年，一個專制政權被強加，持續48年，直到1974年4月25日革命，這場革命由初級軍官發起。因此，軍隊是革命的推動者。

1974年革命後，1933年的專制憲法立即被廢除，一系列憲法性法律由軍事革命機構頒布。政府為文人政府，但受軍事機構——即「革命委員會」——的強力控制。1975年，近50年來首次民主選舉舉行，以選出制憲議會。

制憲議會的唯一任務是撰寫憲法。儘管政黨具有民主正當性，但它們必須接受受軍方強加的兩份書面協議約束。這些協議包含大部分政治框架以及政府體系，隨後被纳入1976年4月頒布的憲法中。軍方保留某些政治控制權，直到1982年憲法首次修訂。

1976年憲法的半總統制體系基於複雜的妥協，受葡萄牙歷史影響，包括對不穩定第一共和國（議會制）和近期獨裁時期總理威權總統制的記憶。更保守的圈子青睞君主總統制模式，而革命後的軍方希望保留部分政治權力。軍方對半總統制模式持開放態度，希望軍方成員能透過獨立於政黨控制的選舉成為總統。選擇半總統制體系是適合各方的平衡結果。

新憲法創始人達成的平衡在葡萄牙沒有先例。這引發了對其生存機會的懷疑。然而，該體系已持續36年，如今已是葡萄牙民主的組成特徵。

關於民主報告國際（Democracy Reporting International）

民主報告國際（DRI）是一家無黨派、獨立的非營利組織，註冊於德國柏林。DRI 促進公民的政治參與、國家機構的問責制，以及全球民主機構的發展。DRI 幫助尋找本地方式，促進公民參與其國家政治生活的普遍權利，如《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》所載。

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