制图术：国家治理研究的一个新视角
制图术：国家治理研究的一个新视角
YUE DU
2017, 社会学研究
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Cartography,
China,
Land Governance
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在“技术治国”的治理理念下，文件和图像在中国的行政系统中的地位日益重要，然而对于文件和图像的经验研究却没有得到相应的发展。经验研究的缺乏很可能源于分析视角的欠缺。本文力图通过借鉴社会学、人类学、政治学、地理学、历史学等各个学科领域内对于制图的研究，发展出一套“制图术”的分析视角。本文从“制图”、“治理” 与“认知” 三个环节对制图术的视角进行论述，并尝试将这个分析框架运用于观察中国现阶段的土地治理。本文进一步指出，这一视角有助于我们发现制图术的广泛运用给中央政府和地方政府分别带来的新的治理机遇和局限。以“制图术”为分析框架的研究指出了中国的治理结构正在经历的重要 ...read more
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∗
感谢谢立中教授
、
渠敬东教授以及周飞舟教授在选题上的支持
。
文章写作过程中得到了刘思达教授与赛德曼
（
Ｇａｙ Ｓｅｉｄｍａｎ
）
教授的支持与指点
，
特此感谢
。
感谢匿名评审的建议和帮助
，
文章的经验研究部分尤其得益于匿名评审的批评
。
感谢田野过程中各位国土系统工作人员的支持
，
他们对于自身工作的深刻思考是本文写作的灵感来源
。
制图术
：
国家治理研究的一个新视角
∗
杜
月
提要
：
在
“
技术治国
”
的治理理念下
，
文件和图像在中国的行政系统中的地位日益重要
，
然而对于文件和图像的经验研究却没有得到相应的发展
。
经验研究的缺乏很可能源于分析视角的欠缺
。
本文力图通过借鉴社会学
、
人类学
、
政治学
、
地理学
、
历史学等各个学科领域内对于制图的研究
，
发展出一套
“
制图术
”
的分析视角
。
本文从
“
制图
”、“
治理
”
与
“
认知
”
三个环节对制图术的视角进行论述
，
并尝试将这个分析框架运用于观察中国现阶段的土地治理
。
本文进一步指出
，
这一视角有助于我们发现制图术的广泛运用给中央政府和地方政府分别带来的新的治理机遇和局限
。
以
“
制图术
”
为分析框架的研究指出了中国的治理结构正在经历的重要转型和潜在困难
。
关键词
：
制图术
技术治国
土地治理
一
、
引言
：
盒子里的村庄
近年来
，
国土局的办公室里最常见的办公用品是一个个蓝色的文件盒
。
每一个盒子里都装着一个村庄的若干张地图
，
每一个盒子都是一个土地项目
，
工作人员在这些图纸上作业
，
规划着中国未来的城市和乡村
。
当项目完成之后
，
这些地图就会被放到棕色的纸盒子里
，
运到档案室封存起来以便接受上级检查
。
这些地图并不能直接反映实际的地理空间
，
田野作业时手持地图的工作人员通常需要村干部带领或是询问农户才能找到实际的作业位置
，
但这些地图在系统中的位置极其重要
：
所有的地图都必须被录入国土系统覆盖全国的数据库
，
当一亩建设用地的图斑在数据库里显示重叠时
，
省里的工作人员会在两天时间内
２９１
赶赴现场勘查
。
地图连同各种附属文件构成了地方政府工作人员非常重要的日常工作对象
，
一个项目所需要的几百份文件和图纸经常两个成年人都抱不动
。
当制图过程越来越复杂
、
地图的重要性越来越突出时
，
专业的编制公司应运而生
。
公司的工作人员日日穿梭往来于办公室
，
成为地方国土系统日常工作中不可或缺的助手
。
在这些表象之下
，
我们看到
，“
技术治国
”
已经成为重要的治理理念
。
如文章开头所描述的经验场景
，
在办公室的日常工作中
，
地图和文件的重要性越发凸显
。
现有研究指出
，
现阶段的国家治理力图做到专项目标明确
、
资金分配平衡
、
预算结构清晰
、
过程管理严格
、
程序技术合理
、
审计监督规范
，
在实施过程中一统到底
，
且带有明显的专家治国的倾向
（
渠敬东
，２０１２）。
在实际过程中
，
这却可能导致繁文缛节的文本规则泛滥
，
上级和下级政府都在文本形式上大做文章
，
官僚弊病日益显著
（
渠敬东等
，２００９）。
然而除了总体性的判断
，
经验研究却并不多
。
既然技术和文件构成了治理非常重要的一个面向
，
那么技术和文件的经验研究显然亟待发展
。
这种研究的迫切性不仅来自于文件在现实治理结构中的重要地位
，
也来自于聚焦于文献的研究视角本身的重要性
。
邓小南指出
，
文书研究对于中国古代史研究有重要意义
：
对于政令文书的研究有助于突破平稳方正的条块结构
，
综合观察一个时期的政治体制
。
信息本身的流通性质提醒我们将承载信息
、
传递信息的相关制度视为
“
流程
”、“
路径
”，
而不满足于停留在制度的用意规定和效果结局这起讫两端
（
邓小南等编
，２０１２）。
同样
，
文件研究对于当代社会学研究的意义也应该得到相应的重视
。
此类研究的匮乏一方面源自于政府文件的高度敏感性
，
但更重要的因素可能是分析框架的缺乏
。
本文尝试将西方社会学
、
人类学
、
历史学
、
地理学以及政治学领域内对于制图的研究进行梳理
，
促成其内部的对话
，
并将其放置到若干可以运用于中国经验研究的概念板块之下
，
进一步提出以
“
制图术
”
作为一种新的透析中国国家治理的视角
。“
制图术
”
是对现阶段国家治理的一个重要面向的隐喻
，
它凸显了国家将具体社会事实抽象为数字与图表
，
并以此为依据想象与治理社会的实践
。
在这个意义上它可以广泛运用于对各政府机构的分析
。
然而过于伸展的理论外延会一定程度上减弱概念本身的准确性和运用于经验事实的精确性
，
我们有必要在此对
“
制图术
”
这一概念做出较为准确的界定
。
首先
，
制图术有明确的对象
。
正如福柯所提出的
“
治理术
”３９１
论 文
制图术
：
国家治理研究的一个新视角
明确地以人口作为对象
，
制图术的对象是土地
，
更精确地说是土地的一系列属性
：
土地种类
、
土地面积
、
土壤质量等
。
其次
，
制图活动以治理为目的
。
换言之
，
制图者的目的并不在于仅仅占有土地
，
而在于通过一系列的深入干预达到特定的治理目的
，
如保障粮食安全
，
或最大化土地出让利润
。
再次
，
制图的主体是政府部门
。
尽管测绘与编制公司越来越深入地参与了土地治理的过程
，
但制图术的核心行动者依然是政府
。
我们在制图术这个分析框架下可以看到中央和地方政府
、“
条条
”
与
“
块块
”
之间展开的矛盾和互动有若干新的特点
。
最后
，
围绕土地种类
、
面积和质量的测绘与地图制作是制图术重要的技术环节
。
制图术这一概念本身就预设了特定的技术
（
如地理信息系统
）
的特性和逻辑会对治理过程产生深刻的影响
。
概括而言
，
制图术以土地为对象
，
以治理土地为目的
，
以政府为主体
，
以技术为核心
。 “
制图术
”
作为一种研究视角
，
也许可以使我们更全面地理解和把握现阶段国家治理的逻辑
、
结构和权力机制的转变以及相应的社会效果
。
二
、
从治理术到制图术
（
一
）
理论源起
：
治理术
１９７８
年
，
在法兰西学院的演讲中
，
福柯阐释了一系列对于国家和治理的思考
。
在
《
论治理
》
这篇具有里程碑意义的文章中
，
福柯认为马基雅维利的
《
君主论
》
标志着建立在权利和司法之上的主权理论的鼎盛
，
但在这之后一种新的基于
“
治理
”（ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ）
的技术重塑着国家和个体的关系
。 《
君主论
》
中的君主通过司法统治和武力征服维护着他对于领土和臣民的主权
（ｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ），
这种君主和臣民的关系是外在而脆弱的
，
随时会被战争和阴谋颠覆
。
而
“
治理
”
问题在
１６
世纪的爆发标志着西欧国家角色的历史性转变
，
国家和个体的关系也超越了外在权利
，
国家开始越来越深入地管理和干涉个体的生命过程
。
国家治理的对象不再是人民和领土本身
，
而是
“
人与人之间的关系
，
人与物之间的关系
（
财富与资源
），
领土的特性
（
气候
、
灌溉系统
、
土壤肥力
），
人的行为
（
习俗
、
习惯
、
思考和行动的方式
），
人和事件之间的关联
（
意外
、
事故
、
饥荒
、
传染病
、
死亡
）”（Ｆｏｕｃａｕｌｔ， １９９１：９３）。
治理的目标并不在于把法律外在地施加于臣民或者领土
，
而在于把上述种种关系和特性
４９１
社会学研究
２０１７． ５
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