台海兩岸的威懾與承諾：杜魯門、艾森豪威爾和肯尼迪的教訓
美國現在沒有接受在台灣問題上的戰略明確性或戰略模糊性，而是以一種非常非戰略形式的模糊性告終。面對既要阻止中國入侵又不鼓勵台灣領導人進行政治冒險的雙重挑戰，歷屆政府只是用一系列相互矛盾的聲明和政策把水攪渾了。
在闡明更好的方法時，華盛頓最好研究冷戰初期哈里·杜魯門、德懷特·艾森豪威爾和約翰·肯尼迪處理中國和台灣問題的方式。每位總統的做法都包含三個要素：第一，美國保衛台灣意願的戰略清晰度；第二，明確限制他們支持的台灣政策；第三，承諾保持戰術靈活性和外交機動。雖然他們的政策傾向於戰略清晰度，但這種清晰度為北京留下了發洩和發出信號的空間並要求華盛頓根據每場危機的情況調整其對台灣的威懾和保證水平。三位總統都希望找到一個平衡點，以確保美國在台海的行動是由華盛頓而不是台北或北京的決定來決定的。
攪渾水
簡要回顧一下美國對台政策的近期歷史。唐納德·特朗普總統在 2016 年和 2017 年以令人頭暈目眩的速度首先挑戰但隨後承諾了“一個中國”政策。共和黨發起的立法，如 2021 年 2 月的《台灣入侵預防法》，預先授權使用武力應對襲擊中國對台灣。但這是在共和黨人失去對白宮和國會的控制權之後才出現的空洞姿態。
喬·拜登總統似乎全面躍升至戰略清晰度，他在2021 年8 月和2021 年 10月以及 2022 年5 月和2022 年 9 月宣布美國將保衛台灣。然而，他的政府撤回了一些聲明並堅稱美國的政策沒有改變，從而增加了歧義，甚至可能是混亂。甚至拜登 2022 年 10 月的國家安全戰略也傾向於戰略模糊。它表示，美國將“保持我們的能力，以抵制任何對台灣訴諸武力或脅迫的行為”。但是“我們可以”與“我們願意”並不完全相同。
美國支持台灣獨立的問題也一度變得混亂。美國國務院於 2022 年 5 月在其關於台灣的情況說明書中刪除了“我們不支持台灣獨立”這句話，然後在一個月後又恢復了這句話。眾議院議長南希·佩洛西 (Nancy Pelosi) 於 2022 年 7 月訪問台灣之前加入了自己的觀點，稱獨立問題“由台灣決定”。她的旅行和語言的轉變都激怒了中國，並加劇了本已惡化的美中關係。現在有分析認為，“第四次台海危機”已經來臨。
杜魯門在工作中學習
從 1945 年到 1947 年，杜魯門在喬治·馬歇爾將軍的領導下對中國採取的戰後直接政策是促成毛澤東的共產黨人和蔣介石的國民黨之間的權力分享安排。隨著談判失敗和中國內戰升級，政府得出結論認為國民黨無法獲勝，並於 1949 年 1 月終止了軍事援助。八個月後，毛澤東的軍隊佔領了北京，而蔣介石的國民黨在台灣建立了事實上的流亡政府。
然而，國民黨在美國得到了深厚的支持，並使他們的事業得以延續。一個資金雄厚的中國遊說團體及其在國會的盟友困擾和嘲弄杜魯門政府，質問“誰失去了中國”。政府在歷史性的 1949 年白皮書中為自己辯護，認為即使是美國的直接干預也無法挽救國民黨。
面對壓力，特朗普政府雖然挑釁，但仍試圖在威懾中國和致力於保衛台灣方面穿針引線。1950年1月5日，杜魯門在白宮發表聲明，正式宣布他的政府不會在台灣建立軍事基地，也不會提供軍事援助或建議，因為他認為蔣的軍隊足以自衛。杜魯門強調，他“不會採取會導致捲入中國國內衝突的做法”。雖然這似乎是對中國的邀請而不是威懾，並且明確結束了對台灣防禦的任何承諾，國務卿迪安艾奇遜在 1950 年 1 月 12 日的國家新聞俱樂部發表講話，試圖澄清杜魯門的聲明和內部管理思想。艾奇遜辯稱，雖然對台灣的攻擊不會導緻美國的干預，但它會觸發“整個文明世界根據《聯合國憲章》作出的承諾”。厭倦了肩負全部重擔並對國民黨感到失望的杜魯門試圖將保衛台灣作為一項多邊任務。
在修辭和政治上，這些聲明慘遭失敗。艾奇遜認為是分擔責任的問題被認為是放棄盟友。批評者指責政府放棄了對台灣和韓國的防禦。政府政策最終一字不漏地遵循艾奇遜：當朝鮮于 1950 年 6 月 25 日進攻韓國時，杜魯門政府毫不猶豫。它在收到有關朝鮮敵對行動的確認報告後兩小時內組織了一項基於聯合國的多邊努力，並決定在幾天內動用美國的空中和海上力量支持韓國軍隊。
在這一點上，杜魯門正在微調威懾與承諾之間的平衡。他採取行動威懾中國，命令美國第七艦隊在台灣海峽巡邏，以防北京打算利用朝鮮衝突作為掩護對台灣採取軍事行動。與此同時，杜魯門對台灣作出有明確限度的承諾。雖然杜魯門 6 月 27 日關於戰爭的公開聲明和艾奇遜給蔣介石的私人電報要求政府有義務保衛台灣不受中國的影響，但電報也要求蔣介石停止對大陸的攻擊，因為擔心他可能會利用朝鮮危機轉移他的注意力。大規模試圖奪回它。杜魯門指示第七艦隊既要保護台灣不受中國的影響，又要阻止台灣的行動反對大陸。當蔣介石自願在韓國使用他的軍隊時，政府拒絕了這一提議，擔心國民黨在該大陸立足的影響。對於杜魯門和艾奇遜來說，這正是它不需要的那種幫助——朝鮮和中國衝突的聯繫。實際上，在威懾中國和致力於台灣防禦的同時，杜魯門建立了一個機動緩衝墊，旨在將台灣海峽與朝鮮戰爭隔離開來。
艾克還有很多值得喜歡的地方
艾森豪威爾繼承了一項針對中國攻台的威懾政策，但明確限制了美國對台灣的承諾。最初，他稍微放鬆了蔣介石的束縛，在他1953 年的國情咨文中宣布，第七艦隊將不再受命阻止國民黨進攻大陸，他建議“要求美國海軍充當共產主義中國。” 最終，在處理兩次台海危機時，他通過書面協議將其製度化，從而增加了美國政策的清晰度和緩衝性。
第一次台海危機始於 1954 年 9 月 3 日，當時中國砲擊了國民黨控制的近海島嶼金門（金門）和馬祖（馬祖），這些島嶼離大陸比離台灣更近。當政府爭論是否使用武力——國民黨對中國在沿海的立場進行報復時——國務卿約翰·福斯特·杜勒斯訪問了台灣。他與國民黨達成的協議是有限制的承諾。就在蔣遊說美國採取更大行動的同時，艾森豪威爾在他的政府將如何應對對台灣的攻擊與它將如何應對對金門和馬祖的襲擊之間劃清界限。在9 月 9 日和12日的國家安全委員會會議期間1954 年，艾森豪威爾提醒所有參與者，他們正在討論是否要與中國開戰。在 1954 年 12 月 2 日簽署的《美台共同防禦條約》中，政府同意保衛台灣和澎湖群島，但不保衛金門、馬祖或大千群島。在一項秘密附帶協議中——最終被政府官員洩露，以限制蔣介石——華盛頓和台北同意美國不會幫助國民黨奪回大陸。允許對中國的攻擊進行報復，但任何針對大陸的進攻行動都需要華盛頓的批准。
艾森豪威爾隨後要求國會正式授權保衛台灣。1955 年 1 月下旬通過的台灣決議授權艾森豪威爾使用武力，但同樣僅限於保衛台灣和澎湖列島。在艾森豪威爾看來，堅定的回應可以阻止中國發動更大規模的進攻，但失去金門和馬祖不會導致“自由世界地位的崩潰”。美國將捍衛什麼和不捍衛什麼之間的區別給了艾森豪威爾他的地理緩衝。
1958 年 8 月中國再次砲擊金門和馬祖引發的第二次台海危機考驗了美國限制這一承諾的能力。蔣介石將大約三分之一的國民黨軍隊重新部署到金門和馬祖，給北京帶來了邀請，給艾森豪威爾帶來了進退兩難的局面。對近海島嶼的重大襲擊可能成為絆腳石，要求美國用艾森豪威爾的話來說，動用其“全部軍事力量”來防止台灣遭受災難性的失敗。即使承認蔣的操縱，政府仍考慮威脅使用和實際使用核武器。來自國會和盟友的壓力限制了政府，特別是杜勒斯很清楚使用核武器可能會嚴重損害美日關係。隨著美國和台灣在 10 月繼續補給這些島嶼，中國的砲擊逐漸減少。最終，雙方都沒有選擇升級。艾森豪威爾隨後向蔣明確表示，他希望減少台灣對大陸的軍事行動，並將軍隊調出離岸島嶼。杜勒斯與蔣在 10 月會晤後發表的聯合公報明確表示放棄使用武力作為台灣奪回大陸的手段。
不是肯尼迪的另一個豬灣
肯尼迪的挑戰是阻止蔣利用大躍進造成的中國政治不穩定作為擴大對大陸攻擊的藉口。威懾不是問題：限制台灣和限制美國的承諾才是棘手的部分。
蔣把新政府和中國國內的動盪視為一個機會，可以發動台灣領導的起義，這可能會推翻共產黨政權。然而，政府認為這是一廂情願的想法。毛澤東的控制並沒有減弱，台灣人入侵大陸會被視為得到了肯尼迪的支持，即使他反對。結果可能是治愈中蘇分裂，如果不是一場更大的戰爭的話。
政府提醒台灣，美國的政策仍然基於 1954 年的理解，即“使用武力將是共同協議的問題”。豬灣事件的陰影決定了政府的想法。肯尼迪在 1961 年對古巴流亡者的支持是基於這樣一種信念，即他們可以確保搶占灘頭陣地並發動反革命推翻菲德爾卡斯特羅。該計劃慘遭失敗，政府因支持古巴軍隊和支持不夠而面臨相當大的政治後果。負責情報和研究的助理國務卿羅傑·希爾斯曼 (Roger Hilsman) 總結了政府對蔣的計劃的看法，稱其為“更大的豬灣”。
然而，在 1962 年 3 月，政府違背了自己的判斷，批准了向大陸空投最多 200 人的計劃和準備工作。蔣將行動日期定在10 月 1 日，儘管政府官員提醒他，他尚未獲得批准。在肯尼迪努力勸阻蔣介石的同時，北京對台北的準備工作做出了回應。6 月，估計有50 萬中國軍隊重新部署到大陸沿岸的陣地。
6 月 20 日，肯尼迪會見了他的主要顧問，並做出了與杜魯門和艾森豪威爾相同的選擇，對他支持台灣的行動施加了明確的限制。可能將美國拖入一場更大戰爭的針對大陸的軍事行動是被禁止的。由於未能勸阻蔣介石，政府轉而通過盡可能廣泛地宣傳其決定來包抄他，實際上削弱了蔣介石操縱其支持對大陸進攻的能力。為了政治掩護，官員們向艾森豪威爾做了簡報，並於 6 月 21 日得到了他的支持。負責遠東事務的助理國務卿埃夫里爾哈里曼會見了6 月 22 日，蘇聯駐美國大使阿納托利·多勃雷寧告訴他，政府希望阻止中國對台灣採取行動，並阻止台灣對大陸採取行動。向北京發出了類似的信息：“在現有情況下，美國政府無意支持任何 GRC [中華民國政府] 對大陸的攻擊。”
最後，在6 月 27 日的新聞發布會上，肯尼迪試圖阻止蔣的野心，多次引用艾森豪威爾的政策、1954 年的共同防禦條約，甚至引用杜勒斯的話作為進一步的政治掩護。肯尼迪在這裡使用戰略明確性來界定美國對台灣承諾的限度，希望為中國提供威懾力，並為可能阻止台北挑起戰爭的行動提供緩衝。他強調，美國仍然對台灣對大陸的任何攻擊擁有否決權，其政策是“防禦性的”，致力於“放棄使用武力”。華盛頓私下對蔣重申其反對對大陸的大規模攻擊，即使蔣繼續遊說到 1963 年並進入約翰遜年。蔣不得不滿足於研究美台聯合藍獅委員會可能對大陸採取的行動。
結論
杜魯門、艾森豪威爾和肯尼迪的政策表明了明確保衛台灣、限制台灣野心以及為戰術靈活性保留緩衝的價值。杜魯門努力將朝鮮戰爭和台海問題分開，艾森豪威爾對美國防禦的地域限制，以及肯尼迪對台灣的克制和對中國的保證，都代表著保持靈活性的努力。在每種情況下，威懾和承諾都有限製或約束條件，為旨在防止升級的戰術和外交策略（討價還價和發出信號）提供了緩衝。隨著北京越來越強調統一是共產黨的基本職責和“中華民族偉大復興”的重要組成部分”，在增強其通過武力實現統一的能力的同時，威懾變得更加困難和緊迫。這些發展也威脅到消除杜魯門、艾森豪威爾和肯尼迪所使用的緩衝。今天，承諾問題的核心是台灣宣布獨立。作為回應，美國應該設計一個包含三個要素的戰略。首先，在保衛台灣問題上的戰略清晰度，而不是清晰度、模糊度和倒退的混合體。第二，在支持“一個中國”和反對台灣獨立方面謹慎而準確的語言。最後，關注可能存在機動和戰術靈活性緩衝的地方。
出於國內和外交政策的原因，北京將對它認為是挑釁或乾涉其內政的行為發洩。出於類似的原因，以及為了讓盟友放心，美國將不得不做出回應。這意味著，雖然額外的戰略清晰度在當今環境中必不可少，但它不應過於僵化以至於束縛雙方的手腳。保持靈活性幫助冷戰時期的總統減輕了升級的壓力並傳達了意圖，從而使北京和華盛頓避免了一場他們不希望發生的戰爭。
威廉·W·紐曼 (William W. Newmann) 是弗吉尼亞聯邦大學政治學副教授。他的研究和教學重點是美國外交和國家安全政策、總統決策制定和東亞安全。他著有《 孤立與接觸：從肯尼迪到尼克鬆的總統對中國的決策》，密歇根大學出版社，2022 年。
留言
張貼留言