7 第七章 第二步－捍衛創新

 第七章 第二步－捍衛創新

在俄羅斯入侵英國僅幾個月後，海軍陸戰隊一號於2022年5 月 3 日下午 12 點 51 分降落在阿拉巴馬州特洛伊，距離該州龐大的洛克希德馬丁導彈工廠不遠。

拜登總統跳下直升機，經過十五分鐘的車隊穿過荒涼的林間道路後，抵達了佔地四千英畝、五十二棟建築的工廠，準備感謝員工們幫忙捍衛自由。

那年春天，俄羅斯的「三天」入侵失敗了，很大程度上是因為派克縣這座擁有一萬七千人口的城市的工廠生產線上生產了這些武器。

總統向工廠的 600 名員工表示：「我來這裡是為了從心底感謝你們，感謝你們，感謝你們所做的一切，感謝你們繼續做下去。

」這些員工共同生產了美國四種關鍵飛彈——反坦克標槍飛彈、末段高空區域防禦系統 (THAAD) 飛彈、聯合空對地防區外飛彈 (JASSM) 和聯合空對地飛彈 (JAGM)。

尤其是標槍導彈，它在那個春天幫助阻止了俄羅斯裝甲部隊的推進——這種價值 178,000 美元的輕型導彈，可以由一個人發射，並能擊中兩英里半以外的目標，成為烏克蘭防御者的最愛。

1該飛彈輕鬆擊穿了俄羅斯的 T-72 和 T-90 坦克，洛克希德甚至在奧蘭多設立了一個客戶支援呼叫中心，以便在烏克蘭戰士與精密武器搏鬥時接聽來自戰場的電話。

這些導彈很快就與戰爭緊密聯繫在一起，一位烏克蘭裔加拿大藝術家通過出售他的畫作“聖標槍”為烏克蘭的防禦努力籌集了超過 50 萬美元，這幅畫描繪了聖母瑪利亞手持標誌性發射器之一的場景。

3

那個五月的下午，拜登與國防部副部長兼參謀長聯席會議副主席一同前往阿拉巴馬州，站在工廠人群面前，與工廠任職時間最長的員工琳達·格里芬一起舉起了勝利的手。

自 1996 年飛彈加入軍方武器庫以來，二十五年來，格里芬接觸了裝配線上生產的五萬枚標槍飛彈中的每一枚。

拜登說：「這家工廠的每一位工人和每一位美國納稅人都在為爭取自由做出直接貢獻。

」他告訴人群，烏克蘭父母甚至給自己的孩子取名為「標槍」或「Javelina」。

4

然而，慶祝美國國防工業基地的勝利並沒有持續太久。

隨著烏克蘭戰爭的持續，官員們越來越擔心烏克蘭人在戰場上使用標槍的速度，以及它們從特洛伊工廠出廠的速度。

拜登訪問時，洛克希德工廠每年生產約 13,000 枚飛彈，相當接近其最大年產能 2,100 枚標槍飛彈、468 枚 JASSM 和 LRASM 飛彈、11,000 枚 JAGM 和 96 枚 THAAD 飛彈。

這意味著，截至拜登訪問時，美國已向歐洲戰場運送了約七千枚標槍飛彈，約佔美軍全部庫存的四分之一，相當於該工廠三年多的產量。

這不是一個令人欣慰的計算。

事實上，烏克蘭戰爭第一年對美國來說最慘痛的教訓或許就是捍衛自由是多麼困難且代價高昂。

俄烏戰爭表明，大國衝突耗費的資源比任何人預期的都要多得多，而且持續時間也會比任何人預期的都要長得多。

它還表明我們的庫存和武器儲量遠未達到應有的水準。

儘管擁有世界上最大的國防預算，儘管在二十一世紀的伊拉克和阿富汗進行了近二十年的近乎不間斷的戰鬥——值得注意的是，對手缺乏空軍、砲兵，甚至沒有足夠數量的裝甲車——但事實證明，美國無力與另一支有組織的軍隊進行長期戰爭。

洛克希德和雷神等國防承包商震驚地發現，烏克蘭在戰爭開始後的頭八個月內就消耗掉了十三年的刺針飛彈產量和五年的標槍飛彈產量。

5砲庫存的蒸發速度令美國官員震驚。

在戰爭的第一年，烏克蘭每三週消耗的彈藥量就相當於美國一年所需的彈藥量──每天發射約七千七百枚砲彈，而美國每月僅生產約一萬四千枚砲彈。

 「你們沒有提供我們需要的軍械，」海軍上將達裡爾·考德爾在 2023 年 1 月的一次會議上嚴厲批評國防承包商。

6

2023年3月，當美國位於斯克蘭頓的主要砲兵彈藥工廠進行為期一年的擴建，將每月產量提高到七萬枚砲彈時，烏克蘭告知歐盟，預計未來每月需要二十五萬枚砲彈。

與此同時，洛克希德馬丁將 HIMARS 火箭炮的年產量翻了一番，從48套增加到 96 套，而雷神公司則開始計劃每月生產約 60 套毒刺飛彈，從而啟動了幾乎完全關閉的生產線。

8「坦白說，烏克蘭衝突表明，我們的國防工業基礎尚未達到生產彈藥所需的水平，」國防部負責政策的副部長科林·卡爾在 2023 年 3 月告訴國會。

總體而言，烏克蘭戰爭清楚地表明美國需要迎頭趕上——儘管在伊拉克和阿富汗經歷了二十年幾乎不間斷的戰爭，但這個國家實際上並沒有為二十一世紀的戰爭做好準備。

在與中國發生任何潛在衝突時，美國將在短短幾週內開始耗盡飛彈或彈藥等關鍵戰爭物資。

更糟的是，冷戰結束後，我們關閉了大量製造業，目前缺乏輕鬆取代這些庫存的國防工業能力。

事實上，創造未來並確保美國和西方其他國家在下一代保持經濟競爭力是不夠的——我們還必須保護和捍衛這些創新和我們的經濟。

這需要重建和鞏固我們的軍事優勢——包括傳統的海、陸、空力量，以及日益先進的網路和太空能力——同時還要建立強有力的貿易戰略，以維護公平的全球經濟競爭環境。

事實上，美國現在生產武器的方式有兩個不同的嚴重問題——武器太昂貴，我們沒有（也不能）生產足夠的武器。

當然，這些挑戰是相互關聯的，但並非完全如此。

諷刺的是，在準備與五角大廈所稱的中國這樣的「同等對手」——或者我們認為的俄羅斯——作戰時，我們未能集結對抗中國真正必要的武器組合。

簡而言之，美國已經沉迷於少量生產的精緻昂貴的武器平台，而忽略了我們需要大量使用的更簡單、更便宜的武器平台。

在過去的三十年裡，我們越來越重視高科技、高性能武器系統的開發，但這些系統的價格昂貴得令人難以置信，限制了我們大量購買它們的能力。

五角大廈監管不力、浪費以及日益整合的國防工業缺乏競爭，導致採購成本大幅膨脹，但我們也沒有做出明智的決定，不知道哪些項目是真正必要的，以及哪些更便宜但更豐富的解決方案可以解決問題。

F-35 戰鬥機計畫預計在其整個生命週期中將耗資近 2 兆美元——這個價格不僅體現在支出的金額上，還體現在我們無法購買的其他東西上。

 F-35 最初設計用於取代 F-16，但現在其運營成本非常高——飛行每小時成本約為 36,000 美元，是 F-16 成本的三倍——以至於美國空軍實際上認為需要開發另一種飛機作為美國艦隊的日復一日的主力飛機。

9我

美國空軍的 F-22 計畫也經歷了類似的歷程。

空軍最初打算購買 750 架戰鬥機，但不斷膨脹的成本導致其先是將目標削減至 339 架，最後降至 187 架，每架飛機的成本超過 2 億美元。

要讓這些飛機在未來十年繼續飛行將需要 90 億美元，並且需要退役其中最老的 32 架飛機，使機隊規模進一步縮小。

10

或者以造價 133 億美元的航空母艦傑拉爾德·R·福特號為例，它是新型福特級航空母艦的第一艘，也是有史以來建造的最昂貴的艦船——該項目的建造時間是原計劃的兩倍多，成本比最初估計的多三分之一。

11該級別的第二艘艦“約翰·F·肯尼迪”號航空母艦計劃於 2025 年加入艦隊；

第三艘是企業號航空母艦，可能在 2028 年交付。

最後兩艘航空母艦每艘的造價預計約為 128 億美元，具體取決於任何超支或延誤情況。

作為海軍繼續維持 11 艘航空母艦目標的一部分，福特號正在開始更換10 艘現有的尼米茲級核動力航空母艦，按照通貨膨脹調整後的美元價格計算，這些航空母艦的成本大約是福特級航空母艦的一半。

尼米茲號航空母艦中的任何一艘都比地球上任何一個國家擁有的任何航空母艦更強大、更有能力。

二12

根據官方估計，五角大廈優先發展的下一代高超音速飛彈的成本將遠高於每枚130萬美元的亞音速戰斧巡航飛彈，後者是美國軍方遠程打擊能力的支柱；

海軍宣布將購買 64 發砲彈，每發砲彈的價格高達 5,600 多萬美元。

13衝突中有多少目標值得花費 5,600 萬美元發射飛彈？

那麼問題來了，與常規導彈相比，它有哪些優勢？

是的，高超音速飛彈在高速下具有高度機動性，更適合在有爭議的環境中作戰，在這種環境中，強大的彈道飛彈和巡航飛彈防空系統可以抵禦來襲的常規飛彈。

但任何防空系統都可能被大量來襲飛彈所淹沒，而且很可能只需要不到四十三枚戰斧飛彈（總成本相當於一枚高超音速常規快速打擊飛彈）就能摧毀大多數受到良好保護的目標。

高超音速武器也具有射程優勢，因為計劃從遠離衝突地區的朱姆沃爾特級驅逐艦和弗吉尼亞級攻擊潛艇上發射它們，從而限制了這些打擊平台的危險。

但考慮到巨大的成本——以及美國因此能負擔得起的極少量導彈（相比之下，據信美國軍火庫中擁有四千多枚戰斧導彈14）——以及最新的常規導彈可以從一千多英里之外相對安全的地方發射的事實，人們開始質疑花費數百億美元有限的國防資源來採購高超音速導彈是否明智，至少在技術使其下降之前的水平使其下降。

在一個國防資源無限的世界裡，它們肯定會發揮作用。

不幸的是，我們今天所處的世界並非如此，我們必須在最優先的需求和可有可無的需求之間做出艱難的選擇。

儘管五角大廈的採購體系長期以來似乎存在問題——幾十年前 B-1 轟炸機等項目就曾招致譴責——但我們很難不得出這樣的結論：美國軍方越來越無法及時開發、採購和部署即使是關鍵的系統。

最能體現這種衰落的例子莫過於美國空軍為取代 KC-135 加油機而進行了長達一代人的努力，KC-135 加油機是一種低調的空中資源，對於軍隊向世界各地投射力量的能力至關重要（並且對於任何太平洋戰爭都至關重要）。

正如加油機飛行員所承諾的那樣，「沒有加油機燃料，你就無法起飛。

」15五角大樓花了超過四分之一個世紀的時間試圖開發一種替代飛機來取代德懷特·艾森豪威爾擔任總統時開始服役的四百架 KC-135 空中加油機，這些飛機到本世紀中葉退役時，機齡將達到八十年左右。

KC-135 的替換工作始於 9/11 事件前後，但遇到了很多困難——問題非常嚴重，至少導致一位首席執行官丟掉工作，兩名官員入獄——以至於第一架波音 KC-46 飛馬加油機直到 2021 年 2 月才開始有限使用，此時它仍然問題重重，以至於一位重要將軍將其稱為“檸檬”。

16更換 KC-135 的部分問題在於，F-22 戰鬥機計劃在空軍的願望清單中名列前茅，這款飛機非常昂貴，以至於其他一切都被擱置一旁，甚至推遲了加油機更換工作的開始。

正如國防記者謝恩哈里斯 (Shane Harris) 所計算的那樣，這些延遲意味著，在本世紀中葉的某個時候，最後一個能夠駕駛 KC-135 加油機的男孩或女孩將會出生，而他們的曾祖父也曾駕駛過這樣的飛機。

17

這些都不是反對購買昂貴平台或限制先進武器技術研究的理由——有時它們是絕對必要的——但一代人以來，我們允許非常昂貴的選擇，將批量生產的武器擠出我們的預算和國家工業基礎，而這些武器將成為現代大國戰爭中日復一日的主力。

對於那些將成為攻擊穿越台灣海峽的入侵兩棲艦隊的主力武器來說，尤其如此。

我們需要一種更理性的方式來進行武器採購，平衡一些真正精妙的能力——那些確實能讓我們在戰鬥中佔據顯著優勢的昂貴武器，同時現實地用更便宜的系統來平衡這些能力，這樣我們就可以大量購買，並在戰爭演變為長期消耗戰時快速補充。

為了能夠對抗中國，特別是在彈藥方面，美國及其盟友在任何有意義的衝突中都需要數千枚飛彈。

我們任由國防承包商的慾望蒙蔽了雙眼，他們渴望打造科技最先進、最先進（因此也是最昂貴、最賺錢）的武器系統，而我們卻看不到與中國開戰的現實意義。

是的，它將涉及大量精湛的網路和太空能力；

是的，我們需要隱形戰鬥機和快速攻擊潛艇；

但我們還需要大量的自行式水雷、海上無人機、反艦飛彈、防空系統、砲彈、導引火箭和小型武器彈藥，而自冷戰結束以來，我們已經讓這些能力的大部分處於停滯狀態。

值得注意的是，儘管媒體的注意力都集中在「標槍」和「海瑪斯」系統上，但烏克蘭雙方戰鬥的主力都是傳統的火砲和身管火砲——烏克蘭方面是西方的 155 毫米榴彈砲，俄羅斯方面是蘇聯時代的 152 毫米火砲和「冰雹」多管火箭系統。

這是我們真正需要向中國學習的教訓：在上世紀90年代和本世紀初首次增加軍事投入和進行現代化建設時，中國過分強調採購大量所謂的反介入/區域拒止（或A2/AD）武器，包括水雷和反艦導彈，意在讓美國海軍巨型航空母艦打擊群在接近其海岸時三思而後行。

我們需要更多地了解中國如何與美國對抗：它一直依賴廉價、豐富的武器。

除了火砲之外，在這場戰爭中，對烏克蘭和俄羅斯軍隊來說不可或缺的另一個系統是無人駕駛飛行器——無人機。

雙方都廣泛使用它們來即時全天候監視戰場，識別目標，引導和糾正炮火襲擊，並投放彈藥摧毀車輛和人員。

事實證明，沒有哪一種無人機平台能像中國的「大疆」無人機那樣受到烏克蘭和俄羅斯軍隊的歡迎。

 「大疆」無人機由全球最大的無人機製造商大疆創新公司生產。

只需花費數千美元，雙方就能負擔得起數十萬的購買費用，並且毫不猶豫地在日常任務中丟失它們。

儘管西方向烏克蘭提供了各種更為先進、價格也更昂貴的無人機，但烏克蘭人員告訴我，這些無人機都沒有引起普通士兵的興趣。

沒有任何產品能夠與中國大疆系統的性價比和多功能性相媲美。

事實證明，在一個又一個的例子、一個又一個的系統中，我們今天正在為國防界所熟知的「最後的晚餐」付出代價。

這是世界上最諷刺的事情之一——坦白說，也是醜聞——美國擁有世界上最大的國防預算，但隨著烏克蘭戰爭的持續，它發現自己嚴重缺乏許多必要的武器裝備。

戰爭爆發一年後，《華盛頓郵報》採訪了美國軍方領導人，對國內國防工業基礎的「脆弱性」表示擔憂。

 《華盛頓郵報》警告：「美國生產速度緩慢，這意味著，如果導彈、有人駕駛飛機和武裝無人機等主要武器系統在戰鬥中被摧毀或被捐贈給盟友，按照和平時期的生產水平，需要長達15年的時間才能更換，按照戰時的生產速度，則需要8年以上的時間。

」18

其中一個主要問題是剩下的國防承包商不夠了。

1993 年，時任美國最大軍事承包商之一馬丁·瑪麗埃塔公司首席執行官的諾曼·奧古斯丁收到國防部長萊斯·阿斯平的邀請，與他共進晚餐，當時阿斯平正在幫助比爾·克林頓總統研究如何削減軍事開支。

在國防部長餐廳吃過晚餐後，大約 25 人的團隊來到了相鄰的會議室，國防部副部長比爾·佩里在那裡做了報告。

 「佩里部長用投影在螢幕上的圖表做了一次演示。

那真是一張令人驚嘆的圖表，」奧古斯丁回憶道。

 「國防部說國防工業基地裡的公司太多了——我們負擔不起，我們不能容忍一堆工廠半滿、資金不足、研發投入不足、管理費用高昂的公司。

我們需要整合這個行業。

」19

五角大廈表示，在一個又一個類別中，它將有足夠的工作分配給更少的公司；

他們不再需要三家公司來製造轟炸機，而只需要一家公司；

他們不需要八家造船廠，只需要四家；

戰術導彈製造商數量也從 8 家減少到 4 家。

火箭發動機生產公司必須從五家減少到兩家。

20 1994年接替阿斯平擔任國防部長的佩里直言不諱：“我們預計國防公司將會倒閉。

我們將袖手旁觀，看著這一切發生。

” 21

這次晚宴很快就被稱為“最後的晚餐”，對許多國防高管來說，確實如此。

那次晚宴的影響波及全國；

併購加速。

馬丁瑪麗埃塔公司從通用電氣公司和通用動力公司手中購買了航空航天項目，然後與洛克希德公司合併，創建了現代的洛克希德馬丁公司。

22諾斯羅普公司很快就收購了格魯曼公司。

到 1997 年，美國最大的十二家國防承包商已縮減至僅剩四家。

23五大航空航太公司——洛克希德·馬丁、波音、諾斯羅普·格魯曼、雷神和利頓——取代了 20 世紀 80 年代中期 51 家獨立公司的局面。

24（Litton 於 2001 年被諾斯羅普·格魯曼公司收購。

）

1985年，即第一次冷戰結束的巔峰時期，國防工業僱用了300萬名工人，但第一次冷戰結束的「和平紅利」導致五角大樓的採購預算暴跌三分之二，而在20世紀90年代的大部分時間裡，國防工業平均每天裁員1000人。

正如《華盛頓郵報》 1997 年所寫，「到柯林頓總統第二任期結束時，他可能在國家安全領域留下的最持久的遺產就是他在創建少數幾家極其強大的國防承包商方面所發揮的作用。

」25到 2021 年，國防製造業就業人員僅約 110 萬，而五角大廈的預算卻膨脹至歷史最高水平。

二十六

對奧古斯丁來說，1993 年五角大廈的那個夜晚立即預示了當今國防工業基礎面臨的問題：「它表明我們的國防工業基礎將變得多麼脆弱，」他回憶道。

但對我來說，還有一個同樣重要的因素：在那些領域不會有競爭。

我剛好堅信競爭。

我認為自由企業體制對我們國家很有幫助。

顯然，我們當時的財務狀況已經讓我們無力承擔這樣的後果了。

二十七

如今，在烏克蘭戰爭中，我們遲遲才意識到奧古斯丁在 1993 年幾乎實時意識到的事情：自冷戰結束以來的幾十年裡，國防工業基礎已經萎縮並變得過於集中，以至於美國現在缺乏任何有意義的冗餘，並且面臨單點故障的風險。

過去，有六家承包商負責製造陸軍、海軍、海軍陸戰隊和空軍使用的飛彈的火箭發動機，這些飛彈包括雷神公司的 SM-6 反艦飛彈（對未來太平洋戰爭至關重要），以及毒刺和標槍飛彈（對烏克蘭和未來的太平洋衝突都很重要），而如今，只有兩家承包商負責生產必要的零件。

更糟的是，2022 年底，一場火災影響了這兩家製造商之一 Aerojet Rocketdyne 的生產線。

而 Aerojet 的中斷並不是最糟糕的情況：只有一家公司，威廉斯國際公司，生產大多數美國巡航飛彈使用的渦輪扇發動機。

二十八

更大的武器系統將更難被取代。

例如，CSIS 的 Mark Cancian 計算出，按照目前的生產速度，更換美國庫存的黑鷹直升機需要十年時間，即使以「激增的生產速度」重建航空母艦艦隊也需要半個世紀，重建潛艇艦隊則需要近二十年時間。

當然，在戰爭中，我們沒有那麼多時間。

 「作為戰前海軍現代化重要性的證據，參加第二次世界大戰的每一艘海軍主力艦——每艘艦隊航空母艦和戰艦——在珍珠港事件之前都得到了授權，」坎西安寫道。

二十九

美國動盪的政治功能障礙也無濟於事。

美國國防工業協會主席戴維·諾奎斯特指出，國會一直無法通過可靠的年度撥款法案，這削弱了建立更聰明、更一致的武器管道的機會。

正如他所說：「在過去14年中，有13年我們長期持續不斷地制定決議，專門阻止新建項目或提高產量。

這些趨勢與打造大國競爭所需的國防工業基礎不符。

」30改革 我們目前的狀況，刺激更多的競爭，並幫助確保我們充分投資於足夠的生產，將需要進行大量的變革——包括一個更徹底的製造商合約，允許

國防工業的整合，加上全球化，也使得供應鏈變得令人擔憂地脆弱和不安全——我們需要確保我們能夠在美國本土生產所需的產品。

這可能需要做出一些艱難的選擇，因為大幅增加我們已經八千億美元的年度國防預算來滿足這些需求在政治上可能不可行。

我們根本沒有多餘的資金可供使用，因為我們仍在不斷增加的國家債務已經超過30萬億美元，而我們支付的年利息預計在2020年前將超過1萬億美元，隨著美國國債到期並以更高的利率重新發行，這一預測可能會在長期高利率時代加速。

坦白說，我們也不需要增加國防預算，因為彼得·彼得森基金會計算出，2022 年美國的國防開支將超過中國、俄羅斯、印度、沙烏地阿拉伯、英國、德國、法國、韓國、日本和烏克蘭的總和，這個數字更加令人震驚，因為除了兩個國家外，其他所有國家都在軍事上與美國結盟。

31

相反，我們必須做出艱難的選擇，決定未來我們能夠負擔得起哪些武器平台和彈藥的建造、運行和維護——選擇如何平衡保持遏制中國在印度洋-太平洋地區侵略的關鍵能力、應對持續的全球反恐威脅、支持烏克蘭和歐洲的北約盟友抵禦當前和未來的俄羅斯侵略、維護朝鮮半島和平以抵禦地區軍事威脅的幾個例子，這些只是我們中東戰區的幾個例子。

我們面臨諸多挑戰，但我們的支出——儘管總金額龐大——卻不足以提供維持美國領導地位和確保全球貿易暢通所需的能力。

對抗俄羅斯和中國也要求我們更有創意、更周到地思考我們所擁有的武器。

烏克蘭戰爭可能會持續數年——畢竟，目前的入侵實際上只是自 2014 年以來衝突的延續和升級。

烏克蘭人當然將此視為一項長期挑戰。

 2023 年夏天，當我訪問基輔時，在旅程結束時送我們去火車站的年輕司機剛從前線回來，因為他剛生了一個兒子；

他告訴我，他希望戰爭能夠在他兒子長大到可以被派往前線之前結束，也就是十八年後。

對於一個正確地認為這場衝突已經持續了近十年的國家來說，這是一個令人警醒但絕非瘋狂的想法。

因此，我們需要認真考慮派遣到烏克蘭的軍事資源，並考慮它們對我們如何應對印度-太平洋地區潛在衝突的影響。

我們向烏克蘭運送的許多較簡單的系統（包括布雷德利步兵戰車、悍馬和 M1 艾布拉姆斯坦克）對於台灣海峽可能主要進行的空戰和海戰並不特別重要。

 （如果中國能夠派遣大量軍隊登陸該島，而我們又在島上陷入地面坦克和步兵的戰鬥，那麼台灣很可能已經淪陷。

）

任何成功的台灣防禦戰略都將首先集中在阻止中國大陸的空中和海上攻擊，並在入侵部隊穿越海峽時對其進行攻擊。

我們向烏克蘭運送的一些先進武器系統與台灣戰爭高度相關，包括愛國者飛彈和美國國家航空暨太空總署 (NASAMS) 飛彈發射裝置等防空系統，這些系統對於阻止中國空軍在台灣建立空中優勢至關重要，還有毒刺飛彈等便攜式防空系統，可用於擊落低空飛行的旋翼機和固定翼飛機，甚至還有高機動性火箭炮系統 (HIMARS)火箭，這些系統對台灣的防禦極為有幫助，因為它們能夠發射最新的隱形遠程反艦導彈，這種導彈也來自拜登參觀的阿拉巴馬州洛克希德馬丁公司工廠。

32遺憾的是，我們對這些系統的供應——以及生產更多系統以滿足關鍵需求的工業能力——嚴重落後。

我們需要認真考慮——對台灣來說更是如此——與中國的戰爭將會是什麼樣的。

 CSIS 估計，這樣的衝突可能會在最初三週內消耗掉五千枚飛彈，其中包括四千枚 JASSM，相當於阿拉巴馬州特洛伊工廠十年的產量，以及四百枚魚叉反艦飛彈和四百枚戰斧巡航飛彈。

 「如果我們現在的整個戰略，特別是在太平洋地區的戰略是威懾，那麼我們希望阻止衝突——威懾的一個關鍵部分是擁有武器系統，並在關鍵位置預先部署足夠多的武器系統，以便任何考慮使用武力的行為者都知道我們是認真的，」CSIS 的塞斯瓊斯說。

 「我們現在的處境並非如此。

」33

此外，台灣不是烏克蘭。

在後一種情況下，由於波蘭和斯洛伐克都是北約成員國，並且與烏克蘭接壤，因此補給路線在戰鬥最激烈的時候一直保持穩定暢通。

在我從華沙前往烏克蘭邊境、搭乘十三個小時的火車前往基輔的途中，我經過了數英里的卡車停在路邊等待通過海關檢查，運送重要物資進入烏克蘭。

台灣島不會有這樣的選擇。

向台灣提供補給將會複雜得多，特別是因為中國幾乎肯定會在發動入侵時試圖對台灣實施空中和海上封鎖，這種封鎖甚至可能在入侵發生幾個月前就預示著台灣將在戰爭真正開始之前就耗盡其資源。

這種極有可能發生的情況意味著，島上儲存足夠數量的武器系統（以及食物、能源和其他重要後勤保障）就顯得尤為重要。

中國擁有先天的人才和製造業優勢，隨著潛在消耗戰的不斷加劇，這一優勢將變得更加明顯。

任何有關台灣的戰爭都不能等到多年的武器生產加速之後再進行，這就是為什麼任何將台灣變成導彈和水雷“豪豬”的嘗試可能已經遠遠超出計劃。

如今，從軍方下訂單到實際生產和交付彈藥需要十三到十八個月的時間——對於未來的戰爭場景來說，這是一個驚人的漫長週轉時間。

34（正如 CSIS 的一份報告令人擔憂地指出的那樣，「這些準備時間通常是為了發射第一枚導彈，而不是最後一枚。

」）35

對台武器銷售已令人擔憂地陷入困境：儘管美國自 2009 年以來已安排向台灣出售價值約 300 億美元的武器，但其中近三分之二的承諾最終落入了台灣行動遲緩的軍火系統中。

 2022 年底，美國估算出多年來為台灣積壓的武器中已經包括價值約 190 億美元的彈藥，其中包括 208 枚「標槍」飛彈和 215 枚「毒刺」飛彈，這兩枚飛彈早在 2015 年 12 月就已訂購，但至今仍未運抵台灣。

36（那年秋天，台灣國防部軍備次長王信龍將軍只是禮貌地表示，「台灣希望美國能夠如期交付出售給台灣的武器。

」）2023 年 4 月簽訂的一項價值 10 億美元的新合同，包括 400 枚魚叉反艦導彈，但要到 2029 年 3 月才能抵運於中國台灣的時間。

37在我 2023 年秋天訪問台北時，我遇到的每一位高級官員，從外交部長到總參謀長再到國家安全顧問，都提出了武器採購延遲的問題。

我們透過正式稱為對外軍售體系的繁瑣規定使積壓問題變得更加嚴重。

38「對外軍售計畫規避風險、效率低下且進展緩慢。

這一現實尤其令人擔憂，因為美國的盟友和夥伴需要在對中國等國家的威懾和作戰中發揮關鍵作用，」CSIS 2023 年的一份報告總結道。

 「在一個案例中，決定透過對外貿易系統（FMS）而不是直接商業銷售向台灣出售某種武器系統，導致交貨日期在兩年的生產時間基礎上又增加了兩年，總共增加了四年。

」該計劃的初衷是好的——它旨在提供透明度並確保高科技工具不會流向錯誤的國家——但正如 CSIS發現的那樣，它辜負了台灣等知名合作夥伴的期望：「在試圖防止軍事技術落入對手之手時，美國建立的監管制度由於遲緩，無法與關鍵的前線國家合作。

」三十九

在全球範圍內，我們需要重新思考我們建造武器和軍隊的戰略，我們需要將更多的精力集中在我們仍然擁有戰略不對稱優勢的地方來威懾中國。

例如，我們的潛艦力量比中國強大得多、先進得多，而中國的反潛作戰能力卻嚴重不足；

我們應該加大生產高性能靜音潛艇的力度，這些潛艇可以在必要時秘密靠近中國沿海，並用魚雷和導彈襲擊對解放軍海軍及其港口造成巨大破壞。

我們還需要加強我們在該地區的基地，特別是日本和關島的基地，因為這些基地在任何大規模戰役開始後的幾個小時內都極有可能遭到中國遠程導彈的襲擊，而目前的襲擊可能會導致我們的前沿基地無法使用一個月或更長時間。

我們需要評估中國網路攻擊對這些基地的關鍵生命支持系統（如能源和水）造成的脆弱性，這些攻擊可能會對衝突初期的關鍵行動產生負面影響。

 2023 年，有公開報導稱，一個名為 Volt Typhoon 的中國民族國家行為者對印度-太平洋地區和美國本土的美國關鍵軍事和民用基礎設施進行了網路入侵。

雖然這些入侵行為尚未被證明具有破壞性，但中國在實際軍事衝突前透過此類偵察行動收集的情報可以使他們在需要時迅速對這些目標實施破壞性和破壞性的攻擊。

除了增強此類網路的網路彈性之外，我們還需要考慮低技術含量的備用系統（例如大量瓶裝水和柴油發電機的儲備），以便在主系統受到網路攻擊時投入使用。

此外，我們還需要集中力量增強我們的力量，以便打擊遠離海岸的中國目標。

例如，這將包括切斷中國通過馬六甲海峽的航運，這將很快導致中國大陸的經濟陷入癱瘓，因為中國大陸的大量能源需求需要通過該海峽運輸石油和天然氣。

它還可能包括利用網路攻擊關閉從俄羅斯穿越中國邊境的石油和天然氣管道。

從烏克蘭戰爭中吸取的另一個重要教訓是俄羅斯電子戰 (EW) 如何對戰場產生不成比例的影響——從 GPS 欺騙控制導引彈藥（如 HIMARS 發射的導引多管火箭系統 (GMLRS) 砲彈偏離航線），到無線電頻率幹擾使無人機失去能力並限制其在戰場上使用情報、監視和偵察。

它還限制烏克蘭運送彈藥，例如從無人機向俄羅斯戰壕、人員和車輛投擲手榴彈。

在與中國的衝突中，我們也應該預料到，我們的太空通訊資產將透過欺騙、幹擾、網路攻擊，甚至可能透過中國高度發展的反衛星武器計畫的動能飛彈攻擊而成為攻擊目標。

新成立的美國太空部隊不僅需要優先考慮增強我們系統抵禦這些幹擾和攻擊的彈性，而且還要確保我們在通訊、情報收集和導航導引方面對太空的大量依賴不會在這些系統被成功禁用後讓我們完全失去控制。

至關重要的是要加強我方和盟軍軍事人員在 GPS、衛星影像和天基通訊管道不可用情況下的訓練，並投資替代能力——例如不依賴太空資產的慣性導航和光學導航以及難以幹擾的短波通訊。

另一個重要意義是，美國的行動和理論不應該過度依賴無人機等無人系統，特別是在沒有與操作員通訊鏈路的情況下無法自主操作的無人機，因為此類系統可能會因幹擾而失效。

這並不意味著無人駕駛車輛毫無用處——遠非如此，因為烏克蘭戰爭已經表明它們極其重要——但我們需要認識到，它們並不能滿足我們戰場需求的萬能藥，而且可能會大量損失。

例如，烏克蘭在 2023 年全年每月損失超過一萬架無人機。

除非人工智慧得到充分改進，能夠讓這些設備在對抗行動中高度自主地操作，否則載人系統不太可能從戰場上消失。

但最重要的是，我們需要更快地建造更多。

目前，我們還無法以必要的速度或敏捷性重建關鍵武器系統庫存，更不用說在未來幾年內製造出可能對阻止戰爭最有用的武器。

我們應該迅速提高產量，以確保一旦印度-太平洋地區爆發戰爭，我們不會陷入災難性的境地。

但也許比擔心單一武器系統和彈藥的庫存更重要的是需要合理化國防開支，以確保在我們通過向烏克蘭提供的物資補充我們已耗盡的庫存的同時——以及與國防工業簽訂多年期合同以投資額外的生產能力——在預算緊張的時期，我們也在投資於亞洲戰鬥所需的空中和海軍能力。

其中包括潛水艇、驅逐艦、固定翼和旋翼飛機，最重要的是大量反艦飛彈、自導智慧水雷以及大量偵察和攻擊無人機。

可以說，我們從俄羅斯入侵烏克蘭的戰爭中學到的最重要的事情就是大國戰爭可以持續很長時間。

因此，我們需要確保我們有足夠的庫存和生產能力來彌補我們不可避免地遭受的損失。

這並不意味著，正如一些人所說的那樣，我們不應該向烏克蘭提供軍事硬體以幫助他們擊敗俄羅斯的侵略。

這種援助也必須成為優先事項，這不僅是出於人道主義原因，也是為了維護領土完整的原則，不允許大國以武力任意改變邊界的先例出現。

歸根究底，還有一個簡單的現實政治邏輯：幫助烏克蘭摧毀俄羅斯的進攻性軍事能力，而無需犧牲任何美國人的生命，這對於實現我們遏制俄羅斯的戰略目標大有幫助。

正如本書所暗示的，保護和捍衛西方創新的更協調的策略也必須包括在網路領域採取更積極的行動。

過去二十年，中國的經濟崛起以網路竊盜和經濟間諜活動為核心策略，這是對國際準則的嚴重且長期的違反，為美國和西方公司以及我們和我們盟友的國家安全帶來了巨大的經濟損失。

正如我當時發現並公開宣布的那樣，2015年奧巴馬政府時期達成的一項旨在限制此類活動的協議在幾個月內就被中國人違反了，美國早就應該採取行動應對這一威脅了。

40首先，我們必須對從此類竊盜行為中獲益的產業進行強力反擊。

例如，如果我們看到中國政府支持的駭客對西方太陽能公司進行攻擊，我們應該願意對中國太陽能公司進行大規模製裁——即使我們不知道被盜資訊的接收者是誰。

這些訊號對於傳達我們不會允許中國透過不正當手段竊取經濟和貿易機密而獲益的訊息至關重要。

在過去三十年的大部分時間裡，美國的網路安全政策和網路戰略都將網路攻擊視為憑空而來，與構成全球安全秩序的地緣政治衝突和競爭毫無關聯。

因此，美國網路戰略主要著重於透過防禦和對網路空間行為者的狹隘威懾來管理網路攻擊的影響，而不是解決其地緣政治根源。

在網路領域實施的威懾同樣無法有效阻止針對美國本土的網路攻擊。

在過去四年中，美國政府對其四個主要對手——中國、伊朗、北韓和俄羅斯——的政府官員和承包商進行了製裁和起訴。

然而，這些國家認為這些措施的成本相對較小——有時甚至將此類起訴視為榮譽徽章，並據稱向受制裁的網路人員頒發獎章——並繼續以不懈的速度實施或縱容網路攻擊。

更嚴厲的製裁可能會威脅到這些國家經濟成長的基礎，例如針對工業國家龍頭企業的製裁，可能會達到更大的效果。

但由於美國沒有從更廣泛的地緣政治背景來看待這些攻擊，因此未能採取適當的針對性應對措施。

正如我十多年來所主張的，我們不能將網路問題視為技術問題；

更根本的是，我們面臨的不是網路問題，而是中國、俄羅斯、伊朗和北韓的問題。

幾乎所有針對美國的國家網路攻擊都源自這四個國家，這並非巧合。

他們對網路力量的使用並沒有任何特殊的壟斷權；

相反，他們是我們在地緣政治舞台上面臨的主要對手，這些對手願意利用網路來獲得在物理領域往往無法實現的不對稱優勢。

他們是國際舞台上多個領域最糟糕的行為者，最有可能使用網路和非網路手段來威脅我們的經濟和國家安全。

許多其他國家都擁有先進的網路攻擊能力——從以色列到法國再到新加坡——但由於我們與這些國家的關係屬於非對抗性質，我們並不擔心他們會利用這些技術手段來對付我們。

最後，除了利用軍事和情報機構竊取美國政府、盟國和商業機密以及進行更具破壞性的行動之外，這四個國家還傾向於收容世界上許多網路犯罪分子，為他們提供安全的避難所，只要他們的活動針對西方。

與所有複雜的地緣政治挑戰一樣，網路威脅可以透過激勵、抑制和妥協的正確組合來應對。

美國及其盟友面臨的問題是，他們是否願意優先考慮網路空間問題的進展，而不是其他地緣政治目標的進展，以及他們願意為了這一進展放棄什麼。

考慮到日益增多的重大勒索軟體攻擊和供應鏈駭客攻擊，美國政府必須緊急回答這個問題。

然後，它必須用強硬的外交手段和施加可以改變對手行為的硬成本來支持其在網路攻擊問題上的言論。

目前的網路防禦措施本身無法減輕網路威脅。

我們國家在公共和私人網路上的攻擊空間實在太大，難以有效防禦。

此外，對手成功入侵網路通常並不是因為擁有特別出色的技術漏洞或惡意程式碼，而是因為他們能夠成功利用社會工程學誘使目標組織的員工點擊連結、開啟附件，甚至透過電話放棄他們的登入憑證。

身為美國政府網路安全審查委員會 (CSRB) 的指定成員——CSRB 是一個獨特的公私合作組織，大致相當於負責調查交通事故的國家運輸安全委員會 (NTSB) 的網路版——我參與了 2023 年對一個名為 Lapsus$ 的網路勒索組織的審查。

41我們的董事會已經確定，Lapsus$ 和其他一些相關團體（由通常技術技能非常有限的青少年組成）成功利用原始的社會工程技術闖入微軟、Uber 和 T-Mobile 等大型科技公司，這些技術很簡單，例如打電話給員工和業務承包商並騙取他們的憑證。

不幸的是，對於輕信，沒有萬無一失的技術解決方案。

因此，除了加強防禦之外，我們還必須加強威懾力。

這意味著要採取措施，提高敵對政權進行破壞性和毀滅性網路攻擊以及透過網路竊取資料以獲取財務或經濟利益的成本，同時剝奪他們這樣做的好處。

除了起訴軍方和間諜機構人員外，美國還應制裁和起訴從網路經濟間諜活動中獲益的外國公司及其高階主管，傳遞出竊取智慧財產權和商業機密需要付出高昂代價的資訊。

而且，由於偽匿名加密貨幣轉移現在助長了全球網路犯罪，美國應該繼續與其盟友合作，制裁和關閉那些迎合犯罪活動或不對其促成的交易進行「了解你的客戶」和「反洗錢」盡職調查的加密貨幣交易所。

此外，在網路空間劃定並堅守界限意味著重新思考有關網路入侵的公開訊息，並明確表示某些行為，即使是我們可能不喜歡的行為，也是可以接受的，因為它們在長期接受的國家活動規範的範圍內，並且無論我們是否公開承認，這些行為都是我們自己的情報機構和軍隊經常進行的行為。

透過更明確地定義什麼是可以接受的，我們可以更容易地明確什麼是明確不可接受的，以及哪些行為會迅速帶來嚴重的後果和影響。

上述情況對俄羅斯和中國都同樣適用。

我們需要更加謹慎和審慎地對待俄羅斯的行為，特別是在網路空間的行為。

網路問題至關重要，但美國政策制定者模糊了界限，我們應該努力保持清晰。

我們需要更清楚地了解什麼是可以接受的網路行為，什麼是不可接受的，並且制定出不虛偽的、我們同意遵守的規則。

我們應該把投訴和反應重點放在真正觸及紅線的數位攻擊和行動上：例如竊取智慧財產權和金融資源、勒索或對基礎設施進行無差別的破壞性攻擊。

言辭過激的一個例子是，美國政策制定者大聲抱怨俄羅斯在 2020 年的 SolarWinds 黑客攻擊中入侵了數十家公司和政府機構——這是一次執行得非常出色、範圍廣泛的供應鏈攻擊，與一些政策制定者所說的膽小怕事的“戰爭行為”相反，從各方面來看，這都是一次相當典型的網絡間諜活動進行的，美國自己經常類似的活動。

42我們因為讓這種事發生而感到羞恥，而他們卻試圖這麼做，這實在令人羞恥。

同樣，2022年，俄羅斯在對烏克蘭發動全面入侵的同時，也攻擊了美國Viasat衛星通訊公司，這一舉動遭到西方的廣泛譴責，被認為是不可接受的。

為什麼？

從各方面來看，這都是針對戰時軍事通訊系統的有針對性的攻擊，似乎正是戰爭時期合法進行的網路攻擊類型的定義。

雖然存在一些平民洩露事件，但俄羅斯駭客並沒有破壞或禁用每個 Viasat 客戶調製解調器；

相反，他們瞄準了部署在烏克蘭的調製解調器，並針對特定的用戶群體推出了惡意更新。

俄羅斯可以輕易摧毀整個 Viasat 網路及其所有客戶終端；

透過對有限攻擊的過度反應，西方無意中發出了一個訊息：俄羅斯駭客將來不應該再進行這種限制損害的周密計畫。

如果無論如何你都會受到譴責，為什麼還要花額外的精力去客製化攻擊以限製附帶損害呢？

公眾可能沒有註意到，美國實際上對俄羅斯試圖影響 2016 年總統大選的行為做出了這樣的區分。

雖然美國司法部公開點名並起訴了俄羅斯 GRU 黑客團隊（根據我在 CrowdStrike 發明的網絡演員命名慣例，該團隊被稱為“Fancy Bear”），他們闖入了民主黨全國委員會服務器並將竊取的文件洩露給維基解密，但美國並沒有起訴同樣侵入民主黨全國委員會網絡且其成員身份也被西方情報部門揭露的俄羅斯 SVR 黑客團隊“Cozy”。

區別？

 Cozy Bear 團隊將其活動限制在常規政治情報收集範圍內。

問題並不在於駭客；

這就是俄羅斯團隊如何使用他們所竊取的資訊。

在這種情況下，美國想要懲罰和阻止的行為是對我們的選舉進行「傾銷和洩密」影響攻擊。

用間諜術語來說，問題在於傳播，而不是取得。

這正是我們需要接受、討論和公開的細微差別。

明確界定我們在網路空間的規範和預期行為將有助於更明確地劃定我們與中國第二次冷戰的界限，因為中國的行為仍然超出了任何這樣的界限。

我們需要做更多、更多的事情來對從這種盜竊行為中獲益的中國公司和行業施加重大打擊，因此，我們必須在這一領域投入資金，透過貿易談判桌上的和平鬥爭來捍衛創新。

捍衛我們的經濟優勢

中國定向網路經濟間諜活動最令人震驚的例子之一是幾乎逐一竊取製造中國商飛 C919 客機所需的零件。

這項措施源自於中國政府意識到，到 2020 年代中期，中國中產階級對航空旅行的需求將超過中國從空中巴士或波音等西方供應商採購所需飛機的能力。

相反，中國需要快速啟動本土飛機製造業——這是官方經濟規劃文件中確定的十大優先「跨越式」產業之一。

中國的答案是C919，一架由中國商飛生產的窄體客機；

該飛機於 2017 年首飛，比原計劃晚了三年，並且嚴重依賴西方零件。

其機翼防冰系統來自德國，機翼來自日本，發動機反推裝置來自法國，飛行控制系統、發動機、氣象雷達、起落架、輔助動力裝置等均來自美國。

甚至連它的輪胎都來自西方——米其林——學習駕駛飛機所需的飛行模擬器也是如此。

這距離中國所期望的國內製造業勝利還有很長的路要走——中國在 2017 年購買了 300 架波音飛機（價值 370 億美元），並在 2019 年又購買了 300 架空中巴士飛機（這架飛機的價值為 450 億美元），這突顯了這一事實。

正是對外部航空資源的持續需求，使得中國商飛 C919 開發案於 2008 年啟動，僅僅兩年後，一個由政府資助的駭客組織就開始瞄準西方供應商的商業機密。

這個被 CrowdStrike 稱為 TURBINE PANDA 的組織對我們來說很熟悉：我們認為它是國家安全部（MSS）的一部分，中國國家安全部是中國的國內外情報機構，類似於美國中央情報局和聯邦調查局的部分合併體。

並非巧合的是，這也是 2015 年美國政府人事管理辦公室數百萬份安全許可記錄被明目張膽竊取的幕後黑手。

2019 年，CrowdStrike 在題為《您的工作的巨大粉絲》的報告中概述了我們發現和收集的針對中國商飛的經濟間諜活動，該報告追踪了北京如何利用官方和非官方網絡參與者（不僅包括國家安全部官員，還包括來自中國地下黑客圈子的黑客和公司內部人員）有選擇地、內部謹慎地竊取國飛機製造技術。

我們用整頁的篇幅列出了該駭客組織的組織結構圖，從國安部主任查榮開始，一直到下屬的五個層級的官僚機構，再到鍵盤背後的實際人員。

 2010年至2015年間，這些中國駭客成功入侵了阿美特克、霍尼韋爾、賽峰、Capstone Turbine、通用電氣等供應商。

正如我們的報告所述，「中共及其國有企業向中國情報部門提供關鍵技術缺口以供收集的實際過程相對不透明，但根據CrowdStrike Intelligence的報告以及美國政府的佐證報告，北京方面使用一套多方面的系統來獲取所需信息，包括強制技術轉讓、合資企業、從內部情報人員手中取貨以及情報活動以及具體而言，關鍵信國中有重大情報部門

這些盜竊行為的配合度極高。

例如，在中國商飛選擇總部位於洛杉磯的 Capstone Turbine 公司作為飛機發動機製造商僅一個月後，該公司就遭到了針對。

美國政府對部分涉案駭客進行了追捕，於2017年和2018年發布了詳細起訴書，並於2018年逮捕了一名涉案國家安全部情報人員，許彥軍在比利時被捕，隨後被引渡至美國，並被判處20年監禁，這是中國首位在美國面臨指控的情報人員。

這對美國來說是一個巨大的成功，對中國來說則是一個更大的尷尬，但最終我們應該做更多的事情來迫使中國及其企業在依賴被盜的智慧財產權之前三思而後行。

中國商飛 C919 現已投入使用，它於 2022 年 9 月獲得中國民航局的適航證，並於 2023 年 5 月與中國東方航空公司進行了首次商業飛行，從上海飛往北京。

然而，在西方製造商眼中，每一次飛行、每一架從中國裝配線上走下來的飛機都只是自己的拇指而已。

中國商飛表示，該公司希望成為波音和空中巴士的強勁競爭對手，到 2035 年佔領中國窄體飛機市場的三分之一以及全球市場的五分之一。

43

它的成功是以美國和歐洲的就業崗位（波音、空中巴士和其他飛機零件製造商的就業機會）為代價的，而這些就業機會的流失正是中國不公平競爭行為的結果。

畢竟，如果政府將競爭對手的藍圖交給你，那麼研究和開發尖端技術的成本肯定會更低。

針對這種明目張膽的行為，美國應該對中國商飛實施制裁，並威脅對任何購買該飛機的航空公司（包括中國國內航空公司）實施制裁。

如果中國商飛和其他中國公司認為參與此類計劃會極大限制其進入國際市場的業務，那麼它們肯定會三思而後行。

這就是捍衛創新從軍事、網路、情報和執法等硬實力領域轉向貿易協定等軟實力領域的地方。

現在很清楚，美國在 20 世紀 90 年代和 21 世紀初遷就中國時犯下的最大錯誤就是允許中國加入世界貿易組織——一個實際上是遵守規則的國傢俱樂部的組織——而當時很明顯中國無意遵守規則，併計劃從內部破壞整個體系。

當時的主流觀點是，將中國納入世界貿易體系將有助於開放中國市場，使西方出口商和投資者受益，同時也將使中國的非市場經濟更加走向開放的資本主義模式。

柯林頓政府支持這種得到大型商業利益集團支持的“接觸方式”，但國會對這一道路以及它是否會給美國和整個世界帶來更加繁榮和安全的未來存在嚴重分歧。

批評者指出，中國虐待勞工和侵犯人權的糟糕記錄、對台灣的持續威脅以及其黨管經濟，都預示著美國有朝一日會後悔的結果。

當然，我們現在知道，儘管中國在加入議定書中做出了許多承諾，但它未能履行這些承諾，仍然堅定地堅持扭曲市場的原則，支持廣泛的勞工虐待，從事強迫勞動製造和對維吾爾族人口的種族滅絕，並推行了一系列產業政策，導致西方製造業和就業崗位轉移到海外，並對從阿根廷到津巴布韋的自然資源進行不可持續的開發。

事實證明批評者是對的。

要理解我們如何搞砸了中國加入世貿組織，以及如何更好地調整我們的地緣政治貿易方針——以及我們這樣做所擁有的工具和槓桿，需要一些歷史知識、對美國政府組織結構圖的了解，以及對白宮最不為人所知的角落之一的作用的理解。

事實證明，美國已經擁有的、用於捍衛創新的必要經濟推動力的關鍵工具之一是美國貿易代表辦公室（USTR）——這是一個內閣級機構，在華盛頓特區政策圈外並不出名，但卻擁有令人驚訝的強大而靈活的力量，可以在全球舞台上推進美國的利益。

雖然大多數關注新聞的美國人都能說出國務卿或國防部長的名字，但很少有人能說出美國貿易代表的名字，但近幾十年來，該職位已悄悄發展成為政府最重要的地緣政治和經濟工具之一。

儘管我們認為憲法和權利法案是美國的建國文件，但該國的國際貿易條約歷史實際上更為悠久。

 1776 年，約翰‧亞當斯開始與法國進行第一份貿易談判，最終被稱為《友好通商條約》，並於 1778 年簽署。

貿易領域的界線在立法和行政部門之間很模糊，在過去的七十年裡——特別是戰後全球貿易蓬勃發展——該領域從一對一的貿易和商業條約發展到更現代、更全面的自由貿易協定。

四十四

認識到貿易日益增長的重要性以及簽訂更多貿易協定的必要性，國會敦促約翰·F·甘迺迪任命一位貿易特別代表。

這導致了 1962 年特別貿易代表辦公室的成立，該辦公室是總統行政辦公室（即白宮）下屬的一個機構，與管理和預算辦公室以及甘迺迪時代的緊急計劃辦公室非常相似，後者負責領導國家冷戰時期的民防工作。

1960年代至1970年代，美國國會穩步擴大了該機構的權限，並於1979年正式更名為美國貿易代表辦公室，並賦予其現代法律職責。

就聯邦機構而言，美國貿易代表辦公室規模非常小，由大約兩百名貿易談判代表、律師和支援人員組成。

與外貿部的規模相比，它也微不足道。

例如，日本等國家的貿易部可能有 200 名工作人員專門負責農業問題，而美國貿易代表辦公室的 200 名工作人員則負責整個美國貿易政策。

美國貿易代表辦公室規模相對較小，有利於快速做出決策，官僚主義現像也少得多，大型機構的關鍵決策可能會因審批無休止的拖延而受到影響。

在政府內部，美國貿易代表辦公室規模較小，且擁有經驗豐富的公務員專業人員，這使其享有敏捷、富有創造力甚至有點鬥志的聲譽。

在人際交往中，貿易談判人員以 A 型人格而聞名，他們瘋狂地專注於完成任務。

而且他們直言不諱：雖然國務院外交官經常受到禮儀和禮節的束縛，但國際貿易談判中的坦率在外交政策中是相對獨特的。

如今，美國貿易代表辦公室負責談判和執行美國貿易政策的所有要素。

其主要職責是製定和執行政策，但其職權範圍遠不止關稅，還包括制定保護措施防止美國智慧財產權被盜以及執行食品衛生措施等職責。

該機構的目標是透過促進美國出口和保護國內產業免受不公平競爭來促進國內經濟成長。

但作為一種地緣政治工具，貿易不僅僅關乎金錢和就業：貿易協定提供了一種描述和表達我們價值觀的機制，並包括環境、勞工或其他人權條款，這些條款規定市場准入取決於貿易夥伴採取措施消除供應鏈中的童工或清理環境不健全的行業。

所有這些都意味著美國貿易代表辦公室的工作具有一定的政治創造力。

一方面，貿易政策的執行有賴於部門間的合作；

另一方面，貿易政策本身必須平衡從私人企業到國會再到白宮領導層的多個不同群體的利益。

因此，實用主義和靈活性受到高度重視也就不足為奇了。

美國貿易代表辦公室的策略往往反映出特定時刻的政治偶然性和現實情況：目標是找到一種方法來實現當前的特定目標，而不是製定某種能夠永遠適用的優雅政策結構，因為政策和政治總是在不斷變化。

從這個方面來看，貿易政策比其他類型的外交政策更具機動性和靈活性。

除了製定和執行美國貿易政策外，美國貿易代表辦公室還負責監督其他國家遵守其協議。

在這項努力中，其主要的槓桿點——其執行貿易協定的大棒——是關稅。

如果美國貿易代表辦公室認為另一個國家沒有遵守與美國簽署的貿易協定的條款，它可以啟動跨部門調查；

如果爭端解決機構發現存在違規行為，美國貿易代表辦公室就可以提高關稅，從而切斷外國公司的市場准入。

這個過程被寫入大多數貿易協定中，被稱為「爭端解決」。

它賦予美國貿易代表辦公室真正的權力來執行貿易協定——值得注意的是，這項權力將貿易協定與許多外交文件區分開來，後者往往缺乏有效的執行機制。

 （例如，與此形成對比的是，《聯合國海洋法公約》裁定中國在南海的領土主張無效——北京基本上忽視了這一裁定，並且沒有因其在該地區持續的行動而遭受任何有意義的後果。

）

但重要的是，這些爭端解決程序是自由裁量機制。

它們取決於白宮選擇使用它們，而不是由法律自動觸發。

正是在這裡，我們與中國的貿易關係偏離了軌道。

對於美國貿易代表辦公室和美國更廣泛的貿易利益來說，主要的多邊論壇是世界貿易組織，該組織於1995年成為二戰後建立的關稅及貿易總協定（GATT）的現代繼承者。

現代經濟的故事——全球中產階級的崛起、全球化和複雜互聯的供應鏈——可以透過關貿總協定和世貿組織在降低全球關稅方面的艱苦和成功工作來追溯：從 1947 年到 1999 年，平均國際關稅從 22% 下降到 5%。

45

然而，在現代，事實已越來越證明，世貿組織在打擊對美國經濟利益的重大威脅方面並不完美，尤其是來自 2001 年加入世貿組織的中國的威脅。

重要的是，這種無力對抗中國的情況並非缺陷。

世貿組織內部的結構性條件使其無法打擊中國的非法貿易行為。

為了加入世貿組織，各國必須滿足一定的法律和營運標準，以確保所有成員國都在公平、平等的經濟競爭環境中運作。

例如，這包括承諾成員國不會在邊境任意阻止彼此的進口，或所有成員國都將為外國公司提供與國內公司相同的智慧財產權保護。

從根本上說，世貿組織基於互惠原則：一個國家將向所有成員國提供與其向個別成員國提供的相同的利益，而這些成員國也將反過來向其提供這些利益——這一原則被稱為最惠國待遇或 MFN 地位。

當一個國家不遵守這些協議或以其他方式從事不公平的貿易行為時，世貿組織內部有一個正式的爭端解決機制——但這是一個繁瑣的機制，需要很長時間才能完成，通常需要十年左右。

雖然大多數成員都遵循了它們談判達成的爭端解決程序，但在某些情況下，世貿組織成員會透過對其他成員實施單邊貿易限制並觀察是否受到挑戰來縮短這一長期做法。

受到這些限制的成員甚至可能在案件進入爭端解決機構之前就採取報復措施。

對於最終進入世貿組織爭端解決審查程序的案件，世貿組織專家小組或上訴機構可能會認定有必要暫停關稅優惠，以解決違規成員的做法。

有趣的是，佔優勢的成員可能會選擇根據不基於審查產品的價值金額徵收關稅。

三

這些槓桿的邏輯建立在其威懾能力之上——當針對一個擁有市場經濟體系的民主國家時，這些措施將引發國內經濟痛苦。

承受報復性措施衝擊最大的產業應該向政府施壓，要求其停止受制裁的貿易行為，而政府也會對國內的政治誘因做出讓步。

它對那些關心選民和公民的政府不利。

但在中國這樣的國家——其非市場經濟幾乎完全融入了威權政治體系——同樣的邏輯並不適用。

中國可以不考慮利潤或正常的國內政治壓力來推行自己的做法。

換句話說，中國獨特的非市場經濟和威權政治的結合，使其對世貿組織用來約束成員國的短期經濟壓力有著獨特的抵抗力。

因此，中國在過去二十年一直無視世貿組織的規則，而世貿組織成員國卻很難在世貿組織框架內追究中國的責任。

每次美國及其貿易夥伴與中國在世貿組織談判時，他們實際上都會重新談判中國最初的入世協議。

他們不斷向中國做出新的讓步，但他們得到了什麼回報？

四

事實上，中國幾乎沒有履行其在加入世貿組織過程中所做的承諾，包括走向市場經濟、尊重外國智慧財產權、向外國投標者開放政府採購、減少巨額工業補貼、取消歧視性技術標準等。

 2023年2月，美國貿易代表辦公室向國會提交了關於中國遵守世貿組織規定的年度報告，其中引用了貿易代表戴嘉琳的一段話：「加入世界貿易組織二十多年後，中國仍然奉行國家主導的經濟貿易模式，這與該組織所有成員國所認可的開放、市場導向的原則背道而馳。

46

這裡確實存在一個更大的問題，即世貿組織是否能夠與非市場經濟成員國一起運作，或者是否需要徹底改革才能與中國一起運作。

同時，好消息是，美國及其貿易代表不必完全依賴透過世貿組織談判達成的多邊協議來實現美國的目標。

美國貿易代表辦公室擁有一系列其他可用手段來推進美國利益並打擊中國的不公平貿易行為，從尋求在沒有中國參與的情況下達成全面的雙邊或區域自由貿易協定，到透過經濟發展組織（OECD，由38個發達國家組成的聯盟）等較小的論壇就係統性鋼鐵產能過剩等具體問題開展合作。

歐巴馬政府主導建立的跨太平洋夥伴關係協定（TPP）提供了一個範例，顯示美國可以利用貿易協定與特定地區志同道合的國家創造新的貿易和投資流動，而不必給予中國同樣的利益。

像TPP這樣的協議就是所謂的自由貿易協定的例子，它們是世貿組織正常最惠國待遇原則的一個例外——根據區域自由貿易協定向夥伴國家提供的利益並不適用於其他世貿組織國家。

換句話說，只有區域協議的成員國才能享受其利益，而世貿組織內部的協議將使包括中國在內的該組織每個成員國受益。

歐巴馬總統宣布的「重返亞洲」戰略應該既具有經濟意義，又具有軍事意義。

雖然由於國會推遲批准TPP，美國最終沒有加入，川普政府隨後也退出了談判達成的協議，但與越南、日本等國的談判和關係一直持續，為拜登政府通過啟動印度-太平洋經濟框架（IPEF）談判尋求某些有益的貿易成果鋪平了道路。

雖然IPEF從地緣政治角度來看很重要，並且可能有助於確保合作夥伴之間的貿易更加順暢、投資增加，但它不包括關稅談判，這意味著它不一定會產生迫使中國改變經濟做法所需的市場力量。

相反，美國實際上可能會透過推行一項新的「IPEF+」協定來改變與中國的貿易行為，該協定將把中國的主要貿易夥伴（但不包括中國）聚集在一起，包括降低關稅和對從事某些不公平和歧視性做法的國家採取共同的對外政策。

從上述討論中不難看出，美國擁有大量工具，可以更積極、更巧妙地利用這些工具來迫使中國改變不公平的貿易做法。

有瞭如此龐大的工具箱，並採取瞭如此多的措施來對抗中國的不合作政策，從太陽能到鋼鐵再到新能源汽車，歷史怎麼會在一個又一個行業中重演呢？

問題在於，美國遲遲沒有意識到中國的經濟威脅，也沒有遲遲沒有採取行動打擊中國最惡劣、最惡劣的貿易行為。

迄今為止，美國已領導全球努力，透過世界貿易組織、地區努力以及根據美國貿易法授權的單邊措施，向中國追究責任，但仍有許多工作要做。

一些此類工作已經開始。

其中，有三項條款被川普政府的美國貿易代表羅伯特·萊特希澤巧妙運用，具體針對了中國的不公平做法。

具體來說，萊特希澤大使利用《1974年貿易法》第301條（該條款賦予美國貿易代表辦公室一系列權力，以調查和執行美國在貿易協定下的權利，並對某些對外貿易行為作出回應）對中國的“強制技術轉讓”展開了為期七個月的調查，其中中國依靠合資企業要求或外國投資義務或外國交易不正當的方式濫用方式。

美國貿易代表辦公室的結論是：「中國技術驅動的一個關鍵部分是透過中國政府不合理或歧視性的行為、政策和做法獲取外國技術，這些行為、政策和做法給美國商業帶來負擔或限制，是推進中國產業政策目標的多方面戰略的一部分。

」四十七

對於任何關注此事的人來說，這一發現並不令人意外，但看到中國以嚴厲的官方語言闡述其對自由和公平貿易的攻擊，仍然令人震驚。

美國貿易代表辦公室的報告指出，例如，中國要求任何試圖將新能源汽車引入國內市場的公司必須與中國機構成立合資企業，外商持股比例不得超過 50%，然後要求合資企業證明其「掌握」了該技術，這一標準實際上迫使美國公司將商業機密交給中國合作夥伴，這是「不公平的技術轉移制度」的一部分。

報告總結道，「在仔細權衡調查過程中提出的所有證據後，調查結果支持這樣的結論：中國的行為、政策和做法是不合理或歧視性的，並且給美國貿易帶來了負擔或限制。

」四十八

此前，美國政府多年來在與中國的多次論壇上都對這些做法表示擔憂，但這些抱怨並未解決。

美國貿易代表辦公室的報告就是在此之後發布的。

貿易代表的調查結果為美國徵收全面關稅奠定了基礎，該關稅針對的是有史以來單次調查中最大宗的進口產品；

總計起來，美國對價值超過5000億美元的中國進口商品徵收了關稅。

川普政府在 301 條款行動之後於 2020 年與中國達成了「第一階段」協議，但毫不意外的是，截至本書出版時，中國也未能履行這些承諾。

如果美國能夠說服歐盟等合作夥伴加入徵收關稅的行列，集體市場力量可能會改變遊戲規則。

全球對中國不公平經濟政策的另一個主要抱怨是，中國傾向以低價向國外市場傾銷過剩產能。

中國大量補貼的產業政策尤其扭曲了鋼鐵、太陽能和鋁等資本密集型產業，這些產業需要高產能利用率才能獲利，這通常會迫使企業謹慎地合理安排產能和生產。

相反，中國的鋼鐵、太陽能和鋁業產能過剩，幾乎不考慮市場驅動的盈利能力，導致過剩的製成品以低價出口，搶佔了誠信企業的市場份額。

毫不奇怪，這意味著中國對美國的出口所享有的反傾銷和反補貼稅抵銷額比其他國家都高。

更令人擔憂的是，中國的這項策略現在正在擴大並應用於半導體等先進技術領域，政府在這些領域投資數十億美元來建造新的製造設施，但與全球需求沒有任何合理的聯繫。

此類行為可以透過美國貿易代表辦公室第 201 條政策工具來解決，該工具允許總統對那些對美國產業造成可記錄損害的外國產業徵收費用。

 2018 年，川普政府利用這些權力針對中國太陽能製造商（信不信由你，還包括洗衣機製造商）。

最後，1962 年《貿易擴展法》第 232 條賦予政府廣泛的權力，如果發現過多的外國進口對美國國家安全構成威脅，則可以調整進口，包括透過使用關稅。

川普政府在2017年和2018年利用這一工具試圖幫助美國鋼鐵業，發現廉價的中國鋼鐵進口正在削弱對美國國防利益至關重要的行業的長期生存能力，並建議徵收24%的新關稅，政府評估稱“這將使國內鋼鐵生產商能夠利用現有國內生產能力的約80%，從而通過提高產量實現長期經濟生存能力。

” 499

然後我們談到人權問題：中國也因其強迫勞動行為而受到抨擊，特別是在新疆維吾爾自治區。

在政治「再教育」的幌子下，中國強迫超過一百萬維吾爾族（中國西北地區的穆斯林少數民族）和其他少數民族進入強迫勞動營，利用這些設施生產紡織品、農產品，甚至太陽能電池板所需的多晶矽等產品。

這些貨物隨後進入全球供應鏈，而犧牲的卻是被監禁的工人（甚至是他們的生命）。

批評中國加入世貿組織的人士所擔心的正是這種侵犯勞工權利和人權的行為——這是有充分理由的。

為了應對這些令人震驚的侵犯人權行為，美國採取了強有力的措施來加強對強迫勞動的保護，並採取了有針對性的貿易行動，旨在通過在邊境扣押沒有關於生產方式和地點的適當文件的中國商品來從供應鏈中消除這種類型的強迫勞動。

這些措施向生產商和供應商發出了明確的信號，要求他們更好地監控自己的供應鏈，某種做法在中國可以接受並不意味著美國市場也可以接受。

美國還可以對中國進口產品徵收額外的反傾銷或反補貼稅，透過抵消傾銷或中國政府補貼的價值，為美國國內生產商創造公平的競爭環境——美國已經在太陽能和其他領域採用了這種做法。

這類措施可能會導致高關稅——有時高達幾百個百分點——但實施起來也很困難且耗時。

許多國內生產商正在爭取變革，以使這項流程更加靈活，補救措施更加直接。

 （再次強調，這些措施如果與美國盟友和貿易夥伴共同實施將特別有效，並且可以按照符合世貿組織規則的方式實施。

）此外，美國必須與其他合作夥伴合作，大幅減少對某些關鍵中國進口商品的依賴，例如稀土，因為目前幾乎沒有替代品。

確保供應鏈安全並不是美國能夠獨自完成的事情；

它需要企業採取協調行動，並最終做出艱難的選擇（或政府授權），使企業擺脫對中國市場和相對較低價格點的依賴。

簡而言之，我們的政治和商業領袖被與中國增加貿易的短期經濟利益以及將我們的關鍵供應鏈和製造基地外包到那裡所帶來的明顯的運營效率和盈利利益所欺騙，而忽視了長期的負面影響。

這些短期經濟效益對於我們過去二十年的經濟成長無疑是巨大而重要的，我們不應該完全忽視它們，但隨著時間的推移，其長期後果變得更加明顯，並且越來越遠遠超過收益。

實際情況是，中國利用其世貿組織成員國身分享有到世貿組織成員國所享有的較低或零最惠國關稅稅率，同時推行掏空美國和歐盟等國製造業基礎的產業政策。

世貿組織之所以能長期發揮作用，是因為每個人都按照相同的劇本行事，遵循相同的合作、紳士風度規則和經濟慣例。

但世貿組織規則的談判並未考慮到中國持續推行的非市場主義和重商主義政策，其預期的保護和保障措施遠遠沒有達到美國和其他國家在允許中國加入世貿組織時的設想。

當然，不利之處不僅僅是我們越來越依賴敵對國家的重要商品所帶來的經濟和國家安全風險。

更廣泛地說，我們低估了這種不平等貿易關係對本世紀美國（以及世界）面臨的頭號國家安全威脅的影響：美國越來越有可能因台灣問題而與中國爆發一場毀滅性的、改變世界的戰爭。

過去三十年，我們幫助中國實現了巨額財富，而中國則利用新獲得的經濟實力，建立了一支能夠在印度洋-太平洋地區挑戰我們並給我們造成慘重損失的軍隊。

透過貿易讓中國富裕起來，可能就會像 20 世紀 30 年代讓帝國主義日本或納粹德國富裕起來一樣——是一個極其短視、幼稚和愚蠢的決定。

越來越明顯的是，如果不保護我們的核心利益——確保我們關鍵供應鏈的彈性、協助我們的製造業基地、懲罰中國竊取我們的智慧財產權和從事不公平競爭——那麼這樣做是可恥的疏忽。

經濟互惠

與中國和中國公司做生意的成本比表面上看起來的要高得多。

美國政府和商界需要更堅定地對待中國和中國在美投資。

我們對中國在美國的投資（包括教育機構和文化中心）持寬鬆態度，並且不要求在中國境內給予任何互惠。

作為首要反應，我們需要開始強制推行更平等的經濟互惠。

我們允許中國在美國和西方市場進行過於自由的投資，卻沒有要求獲得在這些市場進行投資的權利。

中國對在華運營的西方公司施加了各種限制，例如堅持本地化資料存儲，並迫使美國公司在中國境內以「合資企業」的形式運營，而我們對在美國運營的中國公司則不要求這樣做。

或許最明顯的是，我們甚至允許文化拓展和連結方面的巨大不對稱不斷增長。

以 TikTok 為例。

儘管針對中國擁有的社交媒體現象的隱私案件被誇大了——TikTok 收集的大部分數據都是公開的，不僅來自 TikTok，還來自數十個其他社交媒體和數據聚合網站，美國人經常（並且往往在不知情的情況下）與這些網站共享他們的數據——TikTok 的真正威脅是，它代表著一個由敵對國家控制的流行宣傳機構的崛起。

 TikTok 首先是一家媒體公司，它透過使用未公開的演算法來控制用戶在其平台上看到的內容（以及至關重要的是，用戶看不到的內容），這些演算法可以在用戶不知情的情況下隨意更改。

根據 TikTok 自己的數據，大約一半的美國人（約 1.5 億人）每月都會積極使用該服務。

相較之下，中國當然沒有這樣的美國社群媒體或傳統媒體服務。

 Facebook 在中國被積極禁止（就像在其他專制國家，如伊朗、北韓、緬甸、俄羅斯和土庫曼斯坦一樣），以前稱為 Twitter 的平台也被普通用戶封鎖；

在中國，受到嚴格審查的國內微博網站佔據主導地位。

這不僅是「我們是一個開放社會，而中國不是」的問題；

還有更重要的原則處於危險之中。

正如我們不會允許日本帝國主義經營的媒體公司在第二次世界大戰期間在電影院播放新聞片，也不會允許蘇聯媒體公司在第一次冷戰期間贊助和導演哥倫比亞廣播公司和全國廣播公司週日晚間的廣播一樣，我們也不應該允許中國控制美國的媒體。

這不是受憲法保護的言論自由的案例——憲法保護並未擴展到外國公司，而且圍繞集中媒體所有權也存在著長期存在的、法院批准的規則。

美國聯邦通訊委員會禁止任何單一實體（甚至包括美國公民）擁有覆蓋美國電視家庭總數超過 39% 的電視台。

為什麼我們要允許一家外國公司（尤其是中國公司）的影響力甚至超過聯邦通訊委員會的門檻？

美國有一條長期存在的法律原則，可以追溯到托馬斯·傑斐遜時代，那就是憲法不是自殺協議。

我們的價值觀和開放性也不是。

那些不向我們開放其資訊系統的國家就不值得我們如此開放。

此外，除了TikTok問題之外，我們還有一些重要的機會來減少與中國的經濟和國家安全相互依賴，包括實現原材料、製造和供應鏈多元化，遠離中國。

這並不一定意味著將所有業務都「轉移」到美國——這既不可行也不划算。

相反，這意味著幫助我們的盟友和公司在墨西哥、印度、越南、印尼、馬來西亞、智利、阿根廷或其他不太可能發生地緣政治對抗的國家建立工廠和供應鏈。

至關重要的是，這並不是脫鉤的理由——完全脫鉤將對經濟造成毀滅性打擊，而且是不可行的。

但我們應該要求中國在所有經濟投資領域給予互惠，以換取進入美國市場的機會。

事實上，嚴格互惠的要求不僅關乎貿易公平，也是向美國投資開放中國、且不會讓美國企業處於不利地位的唯一途徑。

如上所述，在經濟上對抗中國沒有單一的靈丹妙藥，但美國可以採取一些措施——單獨或與合作夥伴一起——加大對中國的壓力，使其經濟實踐更加符合國際規範，並為全球企業提供公平的競爭環境。

如果中國真的遵守規則（無論是被迫還是自願），其地位都會比現在弱得多。

註腳

i「你不會每天都開著法拉利去上班，只有星期天才會開，」時任空軍參謀長、現任參謀長聯席會議主席的查爾斯·Q·布朗 (Charles Q. Brown) 在 2021 年表示。

 「這款 [F-35] 是我們的『高端』。

」我們要確保不會把所有資源都用於低端戰鬥。

 」

ii尼米茲級航空母艦於 1968 年至 2006 年建造，最後兩艘分別於 20 世紀 90 年代和 21 世紀初建造，每艘耗資約 45 億美元（以 2000 年美元價值計算）。

iii這種不對稱關稅意味著，如果 A 國採取的貿易行為損害了 B 國的鋼鐵產業，但 A 國並沒有龐大的國內鋼鐵產業可供懲罰，那麼受害者可以採取措施擠壓 A 國另一個更重要的產業。

iv正是這種徒勞感導致川普政府對世貿組織改革採取強硬立場——這一強硬立場最初幾乎使該機構瀕臨死亡，但實際上最終為認真討論改革鋪平了道路。

川普時代政策的一個遺留問題至今仍存在，那就是上訴機構無能為力，由於缺乏批准新候選人的法定人數而無法採取行動。

結果，正常的「爭端解決程序」只完成了一半，沒有上訴的選擇，這種癱瘓狀態讓人懷疑，如果沒有最終的爭端仲裁者，成員國是否還必須遵守規則。