盜賊統治時代：地緣政治權力，私人利益
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分析家長期以來一直難以準確界定美國總統川普的外交政策。由於川普明確拒絕自由國際主義理念，許多人將他與某種形式的現實主義聯繫起來，這種現實主義被理解為完全以實力來衡量國家利益。在他第一個任期內，2017年《國家安全戰略》中提出的「大國競爭」概念，一度被外交政策界奉為解讀其外交政策的「密碼」。然而，近年來，許多人聲稱，恰恰相反，川普顯然更傾向於大國勾結，將世界瓜分為各自的勢力範圍。儘管如此，唯一不變的解讀是，川普奉行的是一種「交易型」國際政治策略——將「交易的藝術」作為其宏觀策略。
但這些評估都基於一個範疇錯誤。它們都假定川普政府的首要目標，正如其《2025年國家安全戰略》所強調的那樣，是推動美國的「核心國家利益」。事實上，美國關於外交政策、國家安全和大戰略的辯論都理所當然地認為，領導人制定政策是為了服務公共利益——即便他們對公共利益的理解存在缺陷——而不是為了中飽私囊或彰顯個人榮耀。正因如此，許多外交政策分析都認為「美國」或「華盛頓」應該採取某種特定的政策。這些分析假定美國的利益超越黨派之爭，官員們履行公職是出於對公眾的信任。
然而，川普政府卻徹底顛覆了這個前提。尤其是在他的第二個任期內，川普主要利用美國外交政策來增加個人財富、鞏固自身地位，並使其家族成員、朋友和忠實擁護者這一小圈子從中獲利。如今，美國外交政策在很大程度上屈從於總統及其親信的私人利益。這些利益或許偶爾與某些看似合理的公共利益相符，但更多時候，川普政府援引美國國家利益來掩蓋其自私自利的行為，模糊了其私人利益與美國人民利益之間的界線。
許多關於川普如何透過對外交易中飽私囊的新聞報道，仍然將此類安排視為附帶好處，而非其外交政策的主要目的。但如果本屆政府的外交政策並非本質上是盜竊統治，它就不會系統性地試圖顛覆——甚至徹底癱瘓——長期以來制定美國外交政策的機構，包括國家安全委員會、國務院和國防部。這種去機構化幾乎肯定會在未來至少十年內削弱美國的政策制定能力。它也不會依賴一種可以稱之為「交易捆綁」的做法，這種做法故意將衝突解決、經濟交易以及有利於川普親信的安排捆綁成難以或根本無法審查的龐大交易。它也不會系統性地瓦解數十年來兩黨為打擊國際腐敗所做的努力。
人們很容易認為川普的腐敗行為遠不如其政府擁抱極右翼意識形態重要。畢竟，反動右翼確實有其國家利益的願景，儘管是法西斯式的、破壞性的。但在川普的統治下，盜賊統治與意識形態密不可分。這使得盜賊統治——無論是在內政還是外交政策領域——在他卸任後更有可能繼續存在。
大麥克
政治學家史蒂芬·漢森和傑弗裡·科普斯坦認為，川普主義是全球「家長制浪潮」的一部分，這股浪潮也席捲了匈牙利、以色列、俄羅斯和土耳其等國。在所有這些國家——儘管成功程度不一——領導人都試圖將現代的、官僚的、通常是民主的國家改造為自身或其政黨權力的延伸。這些「新家長制」政權保留了公正程序和專業官僚機構的外衣。但它們的領導人會任命親信擔任專門的政策職位，破壞公務員的獨立性，並重新調整行政機制，以獎賞支持者、懲罰對手。
在新家長制體系中，腐敗可以成為一種手段──一種維繫忠誠、建立聯盟和鞏固權力的方式。但川普的行事作風並非只是家長制，而是盜賊統治。在盜賊統治下，腐敗本身就是目的；執掌和保住官職的意義在於使統治者及其核心圈子中飽私囊。監管、執法、公共採購，甚至外交，都淪為謀取私利的工具——攫取資源、控制收入來源，並將財富轉移給家人、朋友和盟友。
美國政治史上充斥著腐敗的例子。但隨著時間的推移，美國建立了強有力的保護機制，以防範公然的盜賊統治，尤其是在國家層面，包括獨立的法院和立法監督。具有里程碑意義的1883年《彭德爾頓法案》通過建立精英公務員制度限制了分贓物。隨後，一系列改革——例如嚴格的政府採購規則、財務揭露要求以及設立監察長——進一步減少了貪污的機會。
川普想要癱瘓政府的外交政策機制。
美國直到1924年才建立起現代統一的外交系統，當時要求申請者通過一項綜合考試。隨著時間的推移，這個專業化的外交系統不斷完善其訓練體系，以提升官員的外語和技術能力。隨著資深官員將知識和專業技能傳授給下級官員，美國累積了無與倫比的外交資本。
儘管如此，美國在其他鞏固民主政體的國家中仍然是一個特例：美國總統經常任命富有的政治捐助者擔任大使職位，並在更多領導職位上安插政治任命官員。然而，在川普第二任期之前的幾十年裡，華盛頓一直依賴高度製度化的外交政策機制，部分原因是為了確保美國的對外戰略能反映國家利益。雖然總統在界定這些利益方面享有很大的自由裁量權，但他不能單方面地發號施令。當然，總統有時會超越其權力範圍，但共和黨和民主黨的議員都認為，捍衛國會特權，防止總統權力過度擴張是他們的職責所在。
外交政策由國務院、國防部、中央情報局和國家核安管理局等多個官僚機構制定。所有這些機構主要由專業公務員和軍人組成。各機構的產出依賴於專攻特定主題或特定國家或地區的職業官員的專業知識。專家們在一個由國家安全委員會協調的體系內進行審議。儘管這種安排有時略顯繁瑣，但它也帶來了許多益處，例如確保政策在歷屆政府間保持一致，從而使美國能夠切實履行長期條約。此外，它還賦予了不偏不倚的公務員權力，讓他們能夠對擬議協議是否符合公共利益提出質疑，詢問其可行性或合法性，或舉報不道德行為。
川普政府官員聲稱，他們希望剷除一個意圖破壞總統政策措施的「深層政府」。但事實上，本屆政府想要的遠不止是一群唯命是從的幕僚。它想要徹底癱瘓政府的外交政策機構。美國國際開發署（USAID）的徹底解散最能體現這一點，該機構幾十年來一直負責監督和管理華盛頓的對外援助計畫。但這項行動的範圍遠不止於此。 2025年，國務院內部以精簡機構為名，解雇了超過1,350名職業員工和外交官。本屆政府對國家安全委員會（NSC）的裁員力度較大。它賦予國務卿馬可·盧比奧對該機構的控制權，而不是讓其獨立運作。今年7月，《政治報》（Politico）報道稱，NSC的在職人員“不到100人”，而拜登總統任期內約為350人，並且NSC召開的跨部門會議也大幅減少。 12 月下旬，美國國務院宣布大規模召回美國大使，所有被召回大使均為職業外交官，並錯誤地將此舉描述為正常程序。
包裹炸彈
這種策略為少數總統的朋友和支持者主導外交政策鋪平了道路。以川普事實上的首席外交官史蒂夫‧威特科夫為例。大多數總統都會任命一位資深的外交政策專家或高級政要擔任首席特使（通常是國務卿）。而川普選擇了威特科夫，一位沒有任何政府或外交經驗的紐約房地產大亨。他唯一擁有的是與川普多年的私人友誼，而對這位總統來說，這就足夠了。川普派遣威特科夫與阿聯酋、伊朗、哈馬斯、以色列、俄羅斯和烏克蘭進行談判——而且往往是獨自一人。
川普的其他主要特使也都是他的私人關係人。他經常派遣女婿賈里德·庫許納出訪。他還任命女兒蒂芙尼的公公馬薩德·布洛斯同時擔任阿拉伯和非洲事務高級顧問、總統阿拉伯和中東事務高級顧問以及非洲事務高級顧問，並委派他斡旋剛果民主共和國與盧安達支持的叛軍之間的和平。這些特使的頭銜和職責模糊不清，無需像高級官員那樣進行財務披露——即披露其個人投資、商業利益和潛在利益衝突。由於缺乏此類披露，我們很難判斷布洛斯協助促成的2025年12月協議——該協議涉及華盛頓和金沙薩之間的雙邊戰略夥伴關係，賦予美國公司優先獲取剛果關鍵礦產的權利——是否給他本人、川普或其他政府內部人士造成了利益衝突。布洛斯表示，這項交易「絕不會以任何方式保密或隱瞞」。但在簽字儀式上，川普公開慶祝可能獲得的一筆意外之財，並承諾「每個人都會賺很多錢」。
此類交易更像是人際間的安排，而非主權國家間的約束性協議。它們往往刻意含糊不清——某些方面會公開宣布，而另一些則會在之後才揭曉，或者乾脆被完全掩蓋。此外，它們通常是捆綁式交易，將各種要求、投資、商業交易、私人支付和國防協議打包在一起。
當然，外交政策歷來都帶有交易性質：各國做出讓步以換取利益，以往的美國總統在達成外交協議的同時，也尋求投資承諾和經濟保障。但這些安排都是透過既定的製度管道進行談判的，這些管道內建了法律監督機制，並且明確區分了國家利益與談判者的個人商業利益。而川普的做法則截然不同，他大肆宣揚巨額交易總額，掩蓋了對具體細節的審查；他將不同類型的交易捆綁在一起，而不是逐一披露，這使得人們更難了解其中任何一項交易是否是某家公司向特朗普的親信提供利潤分成後達成的。川普的官員將所有這些項目都描述為將惠及美國工人的意外之財，即便利潤最終流向了支持總統的親信或公司。最終形成的方案不僅旨在助長腐敗，而且系統性地掩蓋腐敗。
川普政府在2025年5月中東之行後宣布的一系列交易方案印證了這個模式。政府大肆宣揚沙烏地阿拉伯承諾向美國經濟投資6000億美元，儘管白宮情況說明書上的投資額低於這個數字，而且其中一些項目是在拜登執政期間啟動的。到11月，投資總額被推高至1兆美元。雖然大規模軍售——例如利雅德長期以來夢寐以求、但華盛頓此前以國家安全為由阻止的F-35戰鬥機的出售——顯然是交易的一部分，但交易的全部範圍仍然不明朗。白宮同樣大力宣傳與卡達達成的協議，該協議包括卡達航空價值960億美元的波音飛機訂單（這是波音寬體飛機史上最大的訂單）、涉及雷神公司和通用原子公司等企業的價值420億美元的國防交易，以及對駐有美軍的卡達空軍基地進行價值380億美元的現代化改造。
這些安排中包含的交易顯然有利於川普及其家人。去年五月，美國國防部長皮特·赫格塞斯透露，卡達贈送給川普一架波音豪華噴射機，預計美國納稅人將為此支付10億美元的改裝費用，而川普打算卸任後繼續擁有這架飛機。川普家族也參與了與卡達主權財富基金支持的房地產公司卡達房地產公司（Qatari Diar）相關的品牌租賃協議和豪華高爾夫度假村。除了華盛頓與阿聯酋的官方交易外，川普集團還透過新的大型房地產項目擴大了在阿聯酋的業務；2025年4月，川普的兒子艾瑞克宣布計劃在杜拜建造一座80層的川普大樓。
川普的交易不僅助長了腐敗，而且還系統性地掩蓋了腐敗。
維特科夫的交易似乎同樣融合了國家利益和個人利益。他促成了一項協議，解除美國對高端半導體出口的限制，允許阿聯酋國家安全顧問謝赫·塔赫努恩·本·扎耶德·阿勒納哈揚領導的一家科技公司獲得這些半導體。此前，美國官員曾阻止這筆交易，認為這將有助於中國獲得相關技術。幾乎在同一時間，塔赫努恩領導的投資公司MGX從世界自由金融公司（World Liberty Financial）購買了價值20億美元的穩定幣（一種加密貨幣）。世界自由金融公司的共同創辦人包括維特科夫、他的兩個兒子、川普、川普的三個兒子。 （白宮表示，維特科夫並未直接參與促成這筆晶片交易。「史蒂夫·維特科夫從未利用其政府職位為世界自由金融公司謀取利益，」該公司在一份聲明中表示。）這項安排是三方交易的一部分，根據該交易，MGX將穩定幣投資於幣安，幣安是一家加密貨幣公司，其創始人貼鵬因在美國服刑而洗錢。
川普的做法甚至將衝突解決變成了攫取利益的機會。《 華爾街日報》的大量報導強烈暗示，曾參與領導烏克蘭戰爭談判的維特科夫和庫許納都對美國與俄羅斯達成巨額協議可能帶來的商業機會感興趣，例如動用被凍結的俄羅斯央行3000億美元資產，用於美俄在太空探索、北極礦產交易和能源開發等領域的聯合項目。
即便庫許納和維特科夫並非有意將個人事務與可能永久改變美歐安全基礎的談判混為一談，但他們主導此類談判的事實，卻為政治盟友從中獲利創造了有利環境。根據《紐約客》報道，川普的私人好友、商人羅納德·勞德曾力促美國總統收購丹麥領土格陵蘭，並在川普第一任期內主動提出擔任駐丹麥「秘密特使」。去年12月，丹麥《政治報》報道稱，勞德投資了一家格陵蘭礦泉水公司，該公司由一名當地官員共同擁有。 （勞德未回覆該報透過其助手發出的置評請求。）今年1月，烏克蘭將該國最大的鋰礦之一的開採權授予了一個包括勞德在內的財團。《紐約時報》在一篇關於這筆交易的報導中指出： 「基輔透過與川普及其政府有關聯的投資者建立聯繫，正在努力博得美國領導人的好感，而此時基輔正尋求美國在與俄羅斯的和平談判中給予支持。」(勞德沒有回應《紐約時報》的置評請求。
定向爆破
那些對川普政府的支持超過了對公共腐敗的厭惡的人，會想辦法為其攻擊法治的行為開脫。他們編造出一個英雄般的顛覆者、一個剷除「深層政府」腐敗及其不勞而獲的公務員的鬥士形象。川普本人的言論也麻痺了公眾：無論是在商業領域還是政治生活中，川普長期以來都將遵守規則等同於“被宰”，並將自我交易和逃稅重新定義為精明的談判技巧。
但川普團隊的盜賊統治式外交政策實際上瓦解了華盛頓為應對日益嚴重的全球腐敗問題所做的至關重要但並不徹底的努力。過去三十年來，旨在透過促進資本流動來刺激經濟成長的政策，反而使盜賊統治者和寡頭得以洗錢並將其轉移到海外。這些財富隨後成為外國勢力惡意幹預成熟民主國家公共政策和選舉政治的工具。大量報告表明，俄羅斯資金促成了2016年英國脫歐公投的成功，而公投結果損害了英國的繁榮。 2022年，美國司法部起訴俄羅斯寡頭安德烈·穆拉維耶夫，指控其透過美國代理人非法輸送100萬美元，以影響2018年中期選舉。
這些挑戰促使政府制定了諸如2012年《馬格尼茨基法案》之類的工具，該法案授權對被指控犯有大規模腐敗罪行的外國官員實施資產凍結和旅行禁令。在川普的第一個任期內，華盛頓將反腐敗作為其批評中國「一帶一路」倡議的關鍵組成部分。儘管川普反對，國會仍繼續推進反腐敗工作，並以足以推翻總統否決的多數票通過了2017年《以製裁反擊美國對手法案》（該法案增強了華盛頓針對伊朗、北韓和俄羅斯腐敗官員進行製裁的能力）。 2020年《維吾爾人權政策法案》對參與侵犯人權行為的實體實施制裁，並允許凍結受制裁中國官員的資產。 2021年《公司透明法案》要求匿名空殼公司揭露其實際受益人資料。
拜登政府將打擊中國和俄羅斯推行的「戰略腐敗」列為國家安全優先事項。 「戰略腐敗」一詞最早由前小布希政府官員埃里克·埃德爾曼、菲利普·澤利科夫及其合著者於2020年在本刊提出。拜登政府支持諸如印度-中東-歐洲經濟走廊等替代方案，這些方案強調採購程序標準化，力求避免陷入中國基礎設施貸款的「債務陷阱」。 2022年3月，在俄羅斯入侵烏克蘭後不久，美國司法部成立了跨部門的「盜竊抓捕」工作小組，旨在查找並查封俄羅斯寡頭在美國的資產；美國政府還協調全球行動，凍結了他們的海外資產。
然而，在第二個任期內，川普徹底扭轉了這一趨勢。 2025年2月，川普政府停止執行《反海外腐敗法》（FCPA），也就是美國最重要的反賄賂法。儘管政府聲稱該法執行不力損害了“美國的經濟競爭力”，但此舉實際上使美國公司可以肆無忌憚地在海外行賄，而無需擔心受到聯邦起訴。隨後在3月，由川普領導的財政部暫停了對美國企業的《企業透明法》（CTA）的執行，削弱了該法的效力。
白宮也大幅削弱了對加密貨幣的監管，而加密貨幣產業則透過洗錢活動攫取了巨額利潤。 2025年2月，美國證券交易委員會撤銷或和解了許多針對加密貨幣實體的未決訴訟。隨後在4月，本屆政府解散了司法部的國家加密貨幣執法小組，並命令其市場誠信和重大詐欺部門停止對該行業的調查。
川普更加肆無忌憚地利用赦免權破壞美國的反貪腐規範。獲赦者包括直接參與政府大肆渲染的、對美國公眾構成生存威脅的活動的人員，例如販毒。絲綢之路（Silk Road）的經營者羅斯·烏布利希（Ross Ulbricht）和因大規模向美國走私毒品而被定罪的洪都拉斯前總統胡安·奧蘭多·埃爾南德斯（Juan Orlando Hernández）都獲得了赦免。絲路是一個暗網市場，曾是毒品交易的樞紐。去年10月，川普赦免了幣安創始人趙長鵬；2023年趙長鵬認罪後，美國司法部發布了財政部長珍妮特耶倫（Janet Yellen）的聲明，稱幣安「允許資金透過其平台流向恐怖分子、網路罪犯和童虐者」。
盜賊兄弟會
為官僚機構配備專業人員，並選擇知識淵博的人員來製定和平協議，其最佳理由之一在於確保協議措辭精準、切實可行，並建立成功實施所需的政府間基礎設施。倉促且含糊不清的協議往往難以成功。事實上，2025年6月剛果（金）的停火協議令川普沾沾自喜，但並未阻止M23反叛武裝的推進，他們繼續佔領剛果（金）的重要城市。 10月，川普急於將柬埔寨和泰國簽署的「和平協議」歸功於自己。但該協議只是一份聯合聲明，重要的邊界劃定問題懸而未決，監督機制也未明確規定；不出所料，幾週後，跨境衝突再次爆發。
川普政府的捆綁式交易與中國在全球推行的類似安排如出一轍——川普在第一任期內曾對這些交易進行猛烈抨擊。這些交易將政府投資與中國企業的私人交易捆綁在一起。而且，這些捆綁交易往往還包含一些不那麼公開的附加條款，例如為中國精英及其地方政治盟友謀取私利——例如北京同意抬高其在馬來西亞的基礎設施項目成本，以便將資金輸送給該國腐敗且瀕臨崩潰的主權財富基金。
儘管中國對全球腐敗負有重大責任，但它並未完全背棄以規則為基礎的國際秩序。北京繼續與傳統的國際多邊機構以及其自身蓬勃發展的替代性組織體系保持密切聯繫。中國也持續重視技術官僚治理和專家監督，並在高等教育和研發領域投入大量資源——正是這種立場使其成為全球清潔能源轉型領域的領導者。
國外的腐敗滋生國內的腐敗。
相較之下，川普政府正積極破壞一切秩序，其在國際水域的法外處決和違反美國條約義務的關稅政策，都體現了這一點。它正竭盡全力摧毀其曾經寄予厚望的諸多優勢——包括堅如磐石的聯盟網絡、高效且備受尊重的對外援助項目，以及與良好治理的聯繫——這些優勢原本有望幫助其在與中國的競爭中勝出。如果川普及其圈子奉行的竊盜統治本能是唯一的問題，那麼他在2029年初的退位或許會令人感到一絲安慰。但美國外交政策的去製度化很可能在未來至少十年內削弱美國的決策能力。
盜賊統治與極右派極端主義的融合，也將使貪腐更加根深蒂固。在美國，這種結合如今已超越了川普與右翼煽動者之間的簡單聯盟。那些最有可能接過川普火炬的人——例如副總統約翰·萬斯和國土安全顧問史蒂芬·米勒——確實擁有某種國家利益願景，一種以恢復「傳統」種族、階級和性別等級制度為基礎的民族主義願景。他們也致力於鞏固寡頭財富集中，並從所謂的劣等國家掠奪租金。
竊國式外交政策與右翼極端主義的結盟並不令人意外。大多數人厭惡政治腐敗，因此竊國者需要替罪羔羊來為其掠奪公共財富的行為辯護。少數族裔、種族和性少數群體往往成為方便的替罪羔羊。而真正的反動意識形態擁護者則樂於充當竊國者的政治“突擊隊”，以換取在對抗其真正敵人——自由主義者、溫和派和多元民主——的戰爭中獲得一個強大的盟友。由於右翼極端分子本質上是烏托邦主義者，他們往往不擔心摧毀現有的體制和政治體系。
這一切都使得海外的竊國者更容易掠奪美國，而這種現像在川普離開白宮後不太可能停止。美國外交政策淪為腐敗工具的趨勢，已經形成了一個惡性循環，並且不斷自我強化。華盛頓非但沒有努力遏制海外腐敗，反而助長了腐敗。反過來，海外腐敗又滋生了國內腐敗。
正因如此，歐盟各國以及二戰後美國聯盟體系的其他關鍵成員國，必須將川普政權視為對其自身政治體系的嚴重且迫在眉睫的威脅。它們必須加快步伐，彌補自身監管體系中助長國際腐敗的漏洞。它們必須停止利用寡頭、盜賊統治者和食利政權的離岸財富來補貼自身投資不足的問題。面對美國的報復威脅，法治民主國家絕不能退縮。川普政府顯然更傾向其他新家長制政權而非歐洲民主國家，而像萬斯這樣的人物正積極扶持那些享有盜賊統治財富支持的歐洲右翼政黨。
鑑於國會不太可能動用權力來終止這些做法，美國公眾的安全和繁榮所遭受的損害將繼續加劇。但外交政策觀察家可以做一件事：停止用「現實主義」、「大國競爭」或「交易主義」等詞彙來掩飾川普外交政策的本質。川普的外交政策不僅對美國重建憲政共和國的可能性構成生存威脅，也對其他國家的民主政體構成生存威脅。任何試圖將川普的外交政策正常化的努力，任何忽略其顯性和隱性邏輯的對其「大戰略」的評估，都只會加劇這種危險。
亞歷山大·庫利是巴納德學院克萊爾·托政治學教授，也是芝加哥全球事務委員會的高級非常駐研究員。
丹尼爾·尼克森是喬治城大學政府系和沃爾什外交學院的教授。
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