來自 預防行動中心 解讀川普對國家安全戰略的轉變 川普政府本週發布了備受矚目的《國家安全戰略》。外交關係委員會召集了七位專家，討論這份可能重塑美國國際戰略的文件所帶來的影響。 專家簡報， 作者： Rebecca Lissner、 Will Freeman、 David Sacks、 Liana Fix、 Steven A. Cook、 Michelle Gavin和 Paul B. Stares 最後更新時間：2025年12月6日下午1:08（美國東部時間）
- 政策之爭：川普的新國家安全戰略
- 稱霸西半球的計畫：雄心勃勃的目標，卻手段可疑。
- 與中國的大國競爭已死
- 歐洲面臨美國令人擔憂的世界觀
- 與川普方針相反的中東戰略
- 針對非洲的政策過於簡單，只涵蓋熟悉的領域。
- 認清「和平總統」的真面目
12月4日，唐納德·川普政府發布了新的《國家安全戰略》（NSS），批評了美國在歐洲的盟友，並承諾加強美國在西半球的影響力。該文件強調不干涉主義和「美國優先」的原則，與2022年發布的《國家安全戰略》截然不同。 2022年的《國家安全戰略》著重闡述了美國在現有世界秩序下加強民主和維護和平的角色。
該戰略文件[PDF]指出，解決俄烏戰爭是美國的核心利益，但其措詞對美國在歐洲的長期盟友比對俄羅斯更為強硬。在川普第一屆政府時期，俄羅斯曾被明確列為美國主要的地緣政治對手。除其他優先事項外，白宮呼籲調整美國在西半球的軍事部署，將部分兵力從中東撤出，專注於維護安全並打擊毒品走私。該戰略也呼籲印太地區的盟友在遏制台灣海峽與中國的衝突方面承擔更多責任。
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為了分析這項策略及其與以往規範的轉變，外交關係委員會召集了七位區域和衝突專家，討論川普新安全理論的全球影響。
政策之爭：川普的新國家安全戰略
麗貝卡·利斯納是美國外交關係委員會的高級研究員，也是耶魯大學傑克遜全球事務學院的布雷迪-約翰遜傑出戰略實踐者和講師。
川普的第二份國家安全戰略（NSS）無論在內容或基調上都與以往的戰略截然不同，包括他八年前第一任總統任期內發布的那份。那份文件及其配套的《國防戰略》為美國外交政策指明了新的方向，提升了與中國和俄羅斯的大國競爭概念。儘管2017年的這份國家安全戰略並非完美無缺，也無法預測川普混亂的第一任期內的政策走向，但它仍然是一份嚴肅的文件，全面闡述了美國面臨的挑戰以及應對這些挑戰的方法。
新版《國家安全戰略》（NSS）完全缺乏戰略清晰度，其論戰性遠大於政策性。川普第一屆政府曾圍繞與中國和俄羅斯的大國競爭這一核心議題建立兩黨共識，而如今這一核心議題已不復存在。 2025年版《國家安全戰略》並未描述中國對美國及其盟友和夥伴構成的系統性挑戰的範圍和規模，而是明確指出經濟才是「最終的利害關係」。華盛頓對華政策的首要目標是「與北京建立互利共贏的經濟關係」。對俄羅斯的討論充其量也只是含糊其辭：該文件拒絕明確莫斯科對美國利益構成的威脅，而是採用了「許多歐洲人將俄羅斯視為生存威脅」這種令人匪夷所思的說法。此外，儘管2017年版《國家安全戰略》將伊朗和朝鮮列為次要威脅，但新版《國家安全戰略》卻隻字未提朝鮮，並淡化了「午夜鐵鎚行動」後伊朗構成的威脅。
取代以往大國競爭視角的，是反映總統國內優先事項的高度意識形態框架。西半球被提升為美國的首要任務，重點在於遏制移民、打擊所謂的“毒品恐怖分子”，並通過對門羅主義的“特朗普推論”來確保美國的霸權地位。呼籲美國軍事態勢反映「本半球的緊迫威脅」強烈預示著《國防戰略》的未來走向。與以往所有版本嚴肅的基調截然不同，這份《國防戰略》有時甚至帶有抨擊的意味。它對美國「外交政策菁英」和歐洲盟友的批評最為尖銳，而非那些真正可能威脅美國的國家。
仔細研讀《國家安全戰略報告》（NSS）會發現其中充斥著大量毫無根據的斷言和內部矛盾。然而，任何書面文件都無法真正指導、把握或約束川普常常衝動、反覆無常且投機取巧的外交政策。此外，這份報告的發布方式也十分低調——似乎在深夜發布，且總統或國家安全顧問均未發表講話——這表明白宮可能將《國家安全戰略報告》視為一種形式主義的例行公事，而非一份具有約束力的戰略意圖聲明。從國會山莊到盟國首都，其眾多受眾都應該對此不予重視。
稱霸西半球的計畫：雄心勃勃的目標，卻手段可疑。
威爾·弗里曼是美國外交關係委員會拉丁美洲研究研究員。
隨著中國崛起成為美國「近乎勢均力敵」的競爭對手，亞洲往往成為近年來國家安全戰略（NSS）優先事項之首。但今年，西半球位居首位——正如1987年、1990年和2006年。儘管有人認為，鑑於美國多年來對全球偏遠地區的過度投入，這項調整是審慎之舉，但也有人認為，國家安全戰略代表著孤立主義的收縮，是對日益強大的中國和俄羅斯不必要地犧牲影響力。
無論是否應將其列為首要關注點，現在和未來都應更加重視西半球，這絕非偶然。西半球組織犯罪造成的美國人死亡人數超過其他國家安全威脅。近年來，美國南部邊境管控能力的嚴重不足暴露無遺，令美國國內政治動盪不安。西半球自然資源豐富，完全有能力幫助美國加強關鍵供應鏈，但中國正透過擴大在貿易和數位基礎設施領域的影響力，在這個領域與美國競爭。
《國家安全戰略》對這些挑戰給予了應有的重視。同時，它提出了一個頗具爭議的、以威脅為導向的美國南部鄰國願景：拉丁美洲首先是一個充滿風險的地區，其次才是充滿機會的地區。 《國家安全戰略》指出，美國外交政策將主要集中在遏止三大威脅：大規模移民、組織犯罪和「敵對外國入侵」。
阻止大規模移民——無論這種移民是合法還是非法——是首要任務。國家安全局（NSS）認為，只在「極少數情況下」授予外國人公民身分是理想做法。否則，就會破壞“社會凝聚力”，增加犯罪，並扭曲勞動市場。 （但有大量證據對這些說法提出質疑。）預計在邊境執法方面開展合作的政府——尤其是那些地理位置靠近美國的國家——在其他領域面臨的壓力會較小，正如過去十年或更長時間以來的情況一樣。
國家安全戰略隨後呼籲與區域夥伴合作，使用致命武力和美國軍事資源「消滅」「毒品恐怖分子」和「販毒集團」。該戰略完全從軍事角度理解有組織犯罪，並暗示傳統的執法手段過去和將來都無效。儘管致命武力可能具有一定的威懾作用，但犯罪集團本質上是商業組織——其運作依賴於美國和全球對其產品（毒品、非法黃金、移民路線）的需求，以及普遍存在的腐敗所營造的有利的商業環境：而「腐敗」一詞在國家安全戰略中卻隻字未提。像打擊叛亂那樣打擊他們很可能收效甚微。
最後，本節討論如何「爭取」區域夥伴共同開發戰略要地和資源、購買美國商品、吸引美國私人投資，並透過附加援助條件、外交壓力和未明確定義的「獎勵」等手段來削弱「敵對外國勢力的影響」。本節也簡要討論如何加強對美國企業進行近岸外包的激勵措施，這對其他幾屆政府來說都是一個挑戰，但並未提供太多具體細節。
有趣的是，與歐洲相比，《國家安全戰略》在討論西半球時意識形態色彩較淡。該戰略指出，在鄰國之間，「我們不應忽視那些與我們觀點不同但仍有共同利益的政府」。區域夥伴是否可以包括專制政體？ 《國家安全戰略》對此留有餘地。其目標是建立一個「相對穩定且治理良好」的西半球，而非明確地追求民主。美國將倡導尊重「與我們價值觀相同」的國家的自治和其他基本自由，但不會堅持將共同價值觀作為建立夥伴關係的先決條件。
國家安全戰略設想「爭取」志同道合的地區夥伴。但西半球絕大多數是民主國家。如果外國選民決定不被“爭取”，轉而選擇反對美國意願的領導人，該怎麼辦？他們還能被迫服從嗎？國家安全戰略並未明確表態，但美國政府利用關稅施壓迫使其遵守毒品和移民政策，以及近期試圖左右拉丁美洲選舉結果的做法，都顯示答案是肯定的。
簡而言之，NSS 對鄰國的重視是可以辯護的，其願景主要以威脅為導向，而從 A 到 B 的策略似乎值得懷疑。
與中國的大國競爭已死
大衛·薩克斯是美國外交關係委員會亞洲研究研究員。
八年前，川普總統在首份國家安全戰略中開啟了與中國「大國競爭」的新時代。該戰略將中國描述為一個修正主義強權，試圖“塑造一個與美國價值觀和利益背道而馳的世界”，並“取代美國在印太地區的主導地位”。它清醒地認識到中國對美國構成的複雜而長期的挑戰。
隨著這份《國家安全戰略》（NSS）的出台，那個時代宣告結束。川普的新戰略將地緣政治置於次要地位，而將經濟置於「最終利益」地位。在這份長達29頁的文件中，直到第19頁才提及中國。中國主要被視為經濟競爭對手，因此，重新平衡雙邊經濟關係的需求優先於對北京戰略意圖的擔憂。中國不再被視為系統性挑戰，其世界秩序願景也不再與美國利益相違背。川普的第一份《國家安全戰略》曾明確指出：「在印太地區，自由與壓制的世界秩序願景之間正在上演一場地緣政治競爭。」而如今，這樣的措辭已蕩然無存。儘管中國一直擔心川普會試圖讓美中經濟脫鉤，但這份《國家安全戰略》展現了與北京建立「真正互利共贏的經濟關係」的前景。
這份《國家安全戰略》對台灣的重視程度遠超過以往文件，尤其強調遏制中國對台灣的侵略，並著重強調保持在第一島鏈任何地區抵禦侵略的能力。其中「遏制因台灣而起的衝突，理想情況下是透過保持軍事優勢，是當務之急」的表述，有助於緩解台北方面對美國承諾的擔憂，並向北京領導人傳達美國的嚴肅態度。
然而，這份文件對台灣的描述卻令人難以接受。文件指出，台灣的重要性在於其在半導體生產領域的主導地位和關鍵的地理位置。這種說法令人遺憾，因為它將台灣工具化，忽略了早在半導體發明之前，台灣就被視為至關重要的利益所在。同樣令人擔憂的是，《國家安全戰略》聲明「美國不支持任何單方面改變台海現狀的行為」。近幾個月來，外界普遍猜測川普總統會將美國對台獨的公開政策從不支持轉變為反對。雖然《國家安全戰略》並未直接探討這個問題，但該文件卻對美國在台海現狀問題上的政策做出了適得其反的調整，使其立場從反對單方面改變轉變為僅僅不支持。這種轉變令人費解。
最重要的是，該戰略中的印太部分以中國為中心。該地區其他國家的價值僅在於它們能否幫助美國贏得與中國的經濟競爭，以及能否遏制與北京的衝突。美國的條約盟友菲律賓甚至沒有被提及。太平洋島國和東南亞的大多數國家也是如此。然而，一項真正發揮美國優勢的戰略，應該以美國的盟友和夥伴為出發點，並將中國納入更廣泛的印太戰略框架中。
歐洲面臨美國令人擔憂的世界觀
莉安娜·菲克斯是美國外交關係委員會的歐洲問題資深研究員。
川普政府的新國家安全戰略提出以「文明」視角來審視其與歐洲——遍布美國盟友的大陸——的關係。這個意識形態框架與川普第一任政府，甚至以往任何一屆政府對歐洲的看法都截然不同。根據國家安全戰略，歐洲大陸的核心問題在於忽視「西方」價值觀（被理解為民族主義保守價值觀），以及由於移民和「出生率暴跌」導致的「民族認同喪失」。據稱，其後果是經濟停滯、軍事實力削弱以及歐洲的「文明消亡」。
該框架指責歐洲進行審查和壓制政治反對派，進一步闡述了副總統約翰·迪·萬斯在2025年慕尼黑安全會議上廣為人知的批評。它以對抗的語氣描述歐盟，聲稱該組織破壞了「政治自由」和「主權」。尤其令歐洲人擔憂的是，該框架支持極右翼（「愛國」）政黨，並公開宣稱要「在歐洲各國內部培養抵抗力量」。歐洲盟友會將此視為干涉其內政的不可接受之舉。如果像這份國家安全戰略所暗示的那樣，衡量一個歐洲盟友是否稱職的標準是其與川普政府的民族主義保守價值觀的契合程度，那麼這對跨大西洋關係的未來而言絕非好兆頭。這項新策略不僅標誌著基於自由主義價值的跨大西洋聯盟的終結，也標誌著聯盟向非自由主義聯盟的轉變。
在《國家安全戰略》（NSS）中，俄羅斯未受到任何批評，令人驚訝的是，俄羅斯甚至沒有被定義為美國的對手。相反，歐洲人因在烏克蘭缺乏真正的和平努力以及「不切實際」的期望而受到批評，這些期望據稱與歐洲民眾對和平的願望相悖。在俄烏問題上，《國家安全戰略》優先考慮美俄大國關係，並強調戰略穩定（《新削減戰略武器條約》就屬於這一範疇）以及與俄羅斯在歐洲的衝突升級管控。該戰略確實承諾維護烏克蘭作為一個「可生存國家」的生存和重建，但並未闡明如何實現這一目標。儘管該策略補充說，美國希望北約「阻止」一個「不斷擴張的聯盟」的出現，但美國政府卻表示反對北約的門戶開放政策。
國家戰略報告也指出，歐洲在戰略和「文化」上對維持美國的競爭力仍然至關重要。這表明，美國希望在對華政策上與歐洲達成某種程度的共識，以「打擊重商主義產能過剩和技術竊取」。然而，這一共識尤其適用於中歐、東歐和南歐，這些國家被描述為“健康國家”，應該加強與它們的聯繫；而像德國這樣的西歐老盟友則被特別指出需要繼續依賴美國。
萬斯在慕尼黑的演講，在二月或許只能被解讀為副總統本人及其部分激進的「讓美國再次偉大」（MAGA）支持者的意識形態觀點。但如今，這些觀點已成為本屆政府的官方政策，這只會加速歐洲為防範美國、增強自身自主性所做的努力。
與川普方針相反的中東戰略
Steven A. Cook 是美國外交關係委員會中東和非洲研究資深研究員 Eni Enrico Mattei。
《國家安全戰略》中關於中東的聲明斷言，該地區不再是美國政策的重點，這與川普在其三次總統競選期間所持的立場完全一致。這也與他去年五月在沙烏地阿拉伯利雅德發表的演說相符，當時川普宣布，美國在中東國家進行國家建設和全面乾預的時代已經結束。
在演講中，他指出海灣地區正在發生的經濟發展和社會變革，強調該地區人民能夠自主決定如何建立社會，並且無需華盛頓的幫助也能取得顯著成就。鑑於美國在過去三十年裡未能改變中東國家的政治和文化，他的這番話可謂發人深省。
同時，國家安全戰略以及總統削弱美國在該地區作用的傾向，與川普重返白宮以來的政策方針相反。目前，美軍在以色列中南部城鎮基里亞特加特擁有強大的軍事存在，負責監督川普的加薩走廊和平計劃，該計劃包含強有力的國家重建內容。白宮也積極參與解除真主黨武裝以及促成以色列和黎巴嫩關係正常化的努力。此外，總統對敘利亞的過渡進程表現出積極關注，解除了製裁，呼籲國會採取進一步措施援助敘利亞重建，並敦促以色列與敘利亞就邊境安全問題展開對話。誠然，川普希望地區各方，特別是沙烏地阿拉伯和土耳其，能夠幫助推動敘利亞的轉型，但他顯然仍然非常重視確保敘利亞人民擁有和平繁榮的未來。
最後，國家安全戰略報告犯了一個錯誤，認為由於美國正與中國競爭，華盛頓可以淡化中東問題。中國的全球野心也包括中東。儘管北京似乎對維護安全與穩定，尤其是在海灣地區，並不感興趣，但中國領導人意圖成為該地區的重要力量，並且已經展現出破壞美國中東政策的能力，無論是透過其與伊朗的關係，還是其在紅海的政策——這兩項舉措都使美國更難遏製或消除對自身利益的威脅。
針對非洲的政策過於簡單，只涵蓋熟悉的領域。
米歇爾·D·加文是美國外交關係委員會拉爾夫·邦奇非洲政策研究高級研究員。
川普政府國家安全戰略中關於非洲的部分被標榜為與以往截然不同的重大轉變，但其本質上與以往幾屆政府的若干優先事項並無二致。衝突解決、衝突預防、增加美非貿易和投資並非新的重點。
文中提及的「特定州」與喬治·W·布希政府的「錨定州」概念有相似之處，而提及電力領域的機會也與巴拉克·歐巴馬政府擴大能源取得的努力不相上下。該策略明確提及改革《非洲成長與機會法案》（AGOA），這或許會讓一些人看到一絲希望。 AGOA是比爾·柯林頓總統時期為非洲商品設立的市場進入機制，但在川普政府時期已失效。
但該戰略中僅有的三段關於幅員遼闊的非洲大陸的論述也引發了許多懸而未決的問題。它對治理隻字未提，卻表達了與「有能力、可靠的國家」合作的願望。然而，如果沒有有效的治理、法治和健全的問責機制來遏制腐敗，就無法建立一個有吸引力的投資環境。
但這些理念似乎並未推動本屆政府尋求「特定夥伴」。儘管該戰略表明美國應關注在薩赫勒地區及其他地區滋生的暴力極端主義蔓延，但卻對如何應對這一問題隻字未提。總而言之，這部分內容寥寥無幾，既非其聲稱的重大轉變，也未能明確展現美國針對即將擁有全球四分之一人口的非洲大陸的戰略規劃。
認清「和平總統」的真面目
保羅·B·斯塔雷斯是美國外交關係委員會預防行動中心主任，也是該中心約翰·W·維西將軍衝突預防高級研究員。該中心的工作人員艾比·麥克高恩和莫莉·卡洛夫也對這項分析做出了貢獻。
新發布的《國家安全報告》重申了川普總統早期的說法，即他理應被譽為“和平總統”，因為他在短短幾個月內“解決”了八場“激烈的衝突”。
如果這就是事實就好了。就像川普的許多說法一樣，事實根本不支持他的言論——至少不像他自己認為的那樣，也不像他想讓大眾相信的那樣。
一方面，不可否認的是，川普從執政之初就立志成為和平締造者。同樣不可否認的是，總統和美國高級官員在各種場合都為實現這一目標付出了巨大努力。為此，他們理應獲得讚譽。
然而，結果充其量只能說喜憂參半，聲稱在他任內取得的任何積極進展都應歸他一人或主要負責，這一點值得懷疑。被引述為「鞏固」川普和平締造「遺產」的八個案例，都帶有明顯的傾向性。
首先，在科索沃與塞爾維亞以及埃及與衣索比亞之間的衝突中，並不存在亟待平息的現存衝突。這些衝突的根本原因也尚未解決。在另一項被宣稱的成就──促成亞美尼亞和亞塞拜然之間的和平──中，衝突其實在川普就職前就已經結束。至於其他三項所謂的「勝利」——斡旋印度與巴基斯坦、伊朗與以色列以及柬埔寨與泰國之間的停火——川普的干預似乎確實起到了一定作用，但大多數觀察人士認為這些衝突隨時可能再次爆發。事實上，這些衝突已經開始出現裂痕。而在最後兩項——剛果（金）與盧安達以及以色列與哈馬斯之間的衝突——儘管大肆宣傳，但戰鬥遠未結束。
值得一提的是，川普總統至今仍未像他最初聲稱的那樣，在上任24小時內為烏克蘭帶來和平。他的政府在平息蘇丹的屠殺方面也鮮有作為，甚至可以說毫無作為——蘇丹的衝突是近年來最慘烈的衝突之一。同時，他仍在不斷恐嚇其他國家，包括威脅使用武力。
總而言之，川普總統希望被譽為偉大的和平締造者，這是一個值得稱讚的願望，或許有一天能夠實現，但在獲得這一稱號之前，還有很多事情要做——以及很多事情要糾正。
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